Gouvernance environnementale

L’environnement et les ressources naturelles doivent être considérés comme des biens communs mondiaux, qui appartiennent aux catégories spécifiques des biens non manufacturés qui, lorsqu’ils sont partagés, peuvent être soit divisés soit détruits^[1]. Le caractère mondial de ces biens découle de l’appartenance de chacun des éléments qui le composent à un système intégré. Chacun peut profiter de l’atmosphère, du climat et de la biodiversité (entre autres) et, en même temps, la planète tout entière souffre des effets dramatiques du réchauffement global, de la réduction de la couche d'ozone ou de l’extinction des espèces. Cette dimension planétaire incite à une gestion partagée.

Un bien public se caractérise par sa non-rivalité (une ressource naturelle consommée par une personne peut toujours l’être par une autre) et par une non-exclusivité (il est impossible d’empêcher quelqu’un de consommer ce bien). On reconnaît également qu’un bien public est bénéfique et qu’il bénéficie, par voie de conséquence, de l’attribution d’une certaine valeur. La notion de bien commun mondial établit la distinction suivante : il s’agit de biens nécessaires à la vie et qui dès lors ne doivent pas être contrôlés par une seule personne ou un seul État.

Le caractère de non-rivalité du bien requiert donc une gestion qui ne soit ni compétitive ni déprédatrice, comme l’est celle du marché libre, qui conduirait à son extinction, et il contraint parallèlement à accorder une valeur économique à la ressource en question, car sa gratuité conduirait au même résultat. L’eau est peut-être le meilleur exemple de ce type de biens.

L’état actuel de la situation en matière de gouvernance environnementale est cependant loin de respecter un ou plusieurs de ces impératifs^[2]. Face à la nécessité de répondre au caractère complexe de la problématique environnementale, il est indispensable de mettre en place une gestion multilatérale cohérente entre tous les acteurs concernés. Or, jusqu’ici, la communauté mondiale a été incapable de relever ce défi et la gouvernance actuelle est la proie de nombreux fléaux. Ainsi, malgré la prise de conscience croissante autour des questions environnementales dans les pays développés et en voie de développement, la dégradation de l’environnement se poursuit et de nouveaux problèmes environnementaux apparaissent. Tout cela est dû à l’état critique dans lequel se trouve la gouvernance environnementale mondiale. Cette dernière est incapable de traiter de manière adéquate les problèmes environnementaux à cause de différents facteurs : la gouvernance fragmentée au sein des Nations unies, le manque d’implication de la part des institutions financières, la prolifération d’accords environnementaux qui entrent souvent en conflit avec des mesures commerciales (il existe plus de 300 traités internationaux multilatéraux et environ 900 traités internationaux bilatéraux^[3]). Ajoutés à tout cela, la division entre les pays du Nord et l’abîme persistant entre les pays développés et les pays en voie de développement doivent être pris en compte pour comprendre l’échec institutionnel de l’actuelle gouvernance environnementale mondiale^[4].

La gouvernance environnementale est l’ensemble des règles, des pratiques et des institutions qui entourent la gestion de l’environnement dans ses différentes modalités (conservation, protection, exploitation des ressources naturelles, etc.)^[5] ". Une autre définition la décrit comme "l’ensemble des processus et institutions, aussi bien formels qu’informels, qui englobe des normes et des valeurs, des comportements et des modalités organisatrices, autour desquels les citoyens, les organisations et les mouvements sociaux ainsi que les différents groupes d’intérêts articulent leurs intérêts, défendent leurs différences et exercent leurs droits et obligations en matière d’accès et d’utilisation des ressources naturelles^[6].

À l’échelle internationale, la gouvernance environnementale mondiale est « la somme des organisations, des outils politiques, des mécanismes financiers, des lois, des procédures et des normes qui régulent les processus de protection environnementale mondiale^[7] ».

Le discours « développementaliste » dominant dans la plupart des pays et des institutions internationales défend une attitude de fuite en avant, selon laquelle le développement de techniques plus avancées et d’économies d’échelle plus efficaces contribue à protéger l’environnement contre la dégradation provoquée par ce même développement. Les économistes environnementalistes rappellent toutefois la forte corrélation entre la croissance économique et la dégradation environnementale, et proposent un développement qualitatif comme alternative à la croissance. Certaines voix, surtout dans le cadre du mouvement altermondialiste, évoquent le passage à un stade de décroissance, qui ne s’accompagnerait pas pour autant des pertes en matière d’efficacité sociale ou de qualité de vie.

La croissance accélérée de la consommation et du « culte à la consommation » ou de l’idéologie consumériste est en grande partie à l’origine de la croissance économique. Le « surdéveloppement », considéré comme la seule solution à la pauvreté, est devenu une fin en soi et les moyens de le freiner ne sont pas à la hauteur des défis. Ceux-ci ne se résument pas à l’augmentation des classes moyennes dans les pays émergents, mais concernent également le développement de modes de vie irresponsables, particulièrement dans les pays du Nord (par exemple, l’augmentation de la taille et du nombre de résidences et de véhicules par personne).

La complexité des écosystèmes est telle que la disparition de n’importe quelle espèce peut s’accompagner d’effets inattendus. Ainsi, plus l’impact sur la biodiversité est important, plus nombreux sont les risques d’une réaction en chaîne d’effets négatifs imprévus, même si certains écosystèmes ont montré une énorme capacité de résistance et d’adaptation. Les environnementalistes défendent donc le principe de précaution, selon lequel toutes les activités potentiellement préjudiciables doivent être soumises à une analyse de leur impact environnemental.

Les prévisions moyennes prévoient 8,9 milliards d’habitants dans le monde en 2050, ce qui représente une augmentation de 41 %. Le sujet touche en premier lieu les pays les moins développés, mais également les pays du Nord, car bien que leur croissance démographique soit moindre, l’impact environnemental par personne est beaucoup plus élevé dans ces pays. Comme alternative à la croissance démographique, il convient de développer l’éducation, la planification familiale et d’améliorer sur un plan plus général le statut de la femme.

La crise due au caractère accéléré et probablement irréversible de l’impact des activités humaines sur la nature requiert des réponses collectives de la part des institutions internationales, des gouvernements et des citoyens. La gouvernance, comprise comme la gestion plurielle de politiques et d’acteurs sociaux et environnementaux, prétend répondre à cette crise en mettant en commun l’expérience et les connaissances de chacune des institutions et de chacun des agents sociaux concernés.

L’ampleur et la gravité croissantes des problèmes environnementaux dus au changement climatique, à la diminution de la diversité biologique et à la dégradation des écosystèmes menacent d’étouffer toute réponse potentielle de la part des différents acteurs et limitent déjà les perspectives de développement économique dans de nombreux pays et régions. Les mesures de protection de l'environnement sont encore très insuffisantes dès lors qu’on les confronte aux alertes lancées par la communauté scientifique. Ces réformes constituent un lent processus qui exige du temps, de l’énergie, de l’argent et surtout d’abondantes négociations diplomatiques. Et la grave crise environnementale n’a pas été capable de susciter des réponses communes de la part de tous les pays. Des divisions demeurent, qui ralentissent la possibilité d’une gouvernance environnementale mondiale bien organisée^[8].

Il s’agit de savoir s’il est nécessaire ou non de trouver une alternative au système de production actuel pour sortir de la crise environnementale. Ce système dispose-t-il de solutions ? La biotechnologie et le développement durable peuvent-ils être considérés comme des solutions ? L’architecture des ensembles internationaux de protection de l’environnement reflète ce débat. Rio de Janeiro, La Haye, Nairobi, Stockholm, Montréal, Kyoto, Johannesburg, Carthagène, Bali... ont vu défiler tous les acteurs internationaux de l’environnement ainsi que tous les États affectés ou concernés d’une manière ou d’une autre par la crise environnementale. Ces conférences et ces accords, ainsi que les modalités qui en découlent, reflètent les relations de pouvoir qui se sont instaurées au sein d’une multitude d’intérêts et de conceptions contradictoires.

Force est de constater toutefois que la nature ignore les barrières sociales et politiques et que certains facteurs de transformation environnementale, tels que la contamination ou le changement climatique, ne connaissent ni frontières, ni États, ni affectations thématiques exclusives. La dimension globale de la crise réduit à néant les effets de toute mesure adoptée de manière unilatérale par un gouvernement ou par une institution sectorielle, indépendamment de son pouvoir, que celui-ci soit faible ou important. Ainsi s’impose la nécessité d’inventer et d’appliquer des mécanismes permanents de coopération intersectorielle du point de vue holistique de la durabilité, entre acteurs et institutions qui se consacrent à l’environnement, mais aussi entre ces acteurs et institutions et ceux et celles qui s’intéressent au commerce international, au développement durable, à la paix, etc.

Il faut également se pencher sur la question des échelles de gestion. Au-delà de l’État-nation, les échelles continentale et mondiale d’un côté, et l’échelle locale de l’autre, représentent des pôles fondamentaux du développement de la gouvernance environnementale, même si une préoccupation majeure demeure, qui est de parvenir à ce que les échelles intermédiaires (régionale, nationale) deviennent les courroies de distribution effectives entre les initiatives locales et les décisions globales.

On peut signaler différents obstacles et défis dans la gouvernance environnementale :

• Il n’a pas été possible de freiner ni d’inverser la tendance à la dégradation des ressources naturelles. Ainsi, à l’échelle continentale et mondiale, « de nombreux accords multilatéraux ont été signés et ratifiés au cours des trente dernières années, mais leur mise en place représente un sérieux problème à l’échelle nationale, régionale et internationale, tandis que l’environnement poursuit son processus de dégradation^[9] » ;
• Différentes sources, dont certaines appartiennent au Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), considèrent le manque de volonté politique comme étant à l’origine de la crise de la gouvernance. En s’obstinant dans une absence de véritable volonté de résoudre les problèmes environnementaux et de développer une politique en faveur de l’utilisation durable des ressources de la Terre, la communauté environnementale génère des conséquences telles que le déficit de financement, le déséquilibre et l’insuffisance d’entente avec l’économie, l’application restreinte des AME, etc. ;
• Les ressources financières sont limitées et les investissements directs en faveur de l’environnement sont insuffisants. Concrètement, bien que le PNUE, en tant que pilier du système des Nations unies sur les questions d’environnement, ait obtenu d’importants résultats au cours de son mandat, l’absence de financement durable et stable l’empêche de faire face aux nouvelles menaces ;
• Les méthodes employées, qui étaient dépourvues de toute coordination à l’échelle mondiale, régionale et nationale, ainsi que la multiplication et la fragmentation des mandats ont aggravé la situation. La gouvernance environnementale actuelle se caractérise de fait par une faible intégration des politiques sectorielles, par des capacités institutionnelles inadéquates, par des priorités mal définies et par des objectifs opérationnels peu clairs. En d’autres termes, elle peut être qualifiée de mauvaise gouvernance ;
• Ce manque de coordination ne se limite pas au système des Nations unies, il existe également entre les gouvernements, dans le secteur privé et au sein de la société civile. La coopération à l’échelle régionale et internationale reste difficile, car elle s’appuie sur les initiatives ponctuelles des acteurs et n’est pas accompagnée d’une conception ou d’une réglementation communes ;
• On reconnaît de plus en plus que les problématiques environnementales sont liées non seulement au développement et à une croissance économique durable, mais aussi au commerce, à l’agriculture, à la santé, à la paix et à la sécurité. Pourtant, il n’y a pas non plus de coopération permanente entre les acteurs responsables de ces questions ;
• Concrètement, il existe un déséquilibre entre la gouvernance environnementale internationale et d’autres systèmes internationaux de commerce et de finance. Ainsi l’absence de volonté politique a-t-elle empêché l’intégration de la question environnementale dans l’espace majeur de la macroéconomie, et particulièrement au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), tandis que les forces du marché continuent de provoquer des distorsions qui accélèrent la dégradation de l’environnement et rendent difficile l’application des décisions en matière d’environnement ;
• En ce qui concerne le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), il est nécessaire que davantage de crédits soient octroyés aux organismes qui réalisent les projets financés par le Fonds. Il faut également mettre en place une régulation plus précise et développer les relations entre le PNUE, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et la Banque mondiale d’un côté, et les accords multilatéraux sur l’environnement (AME) de l’autre ;
• Les obligations souscrites en vertu des accords multilatéraux sur l’environnement à l’échelle nationale sont difficilement observables généralement en raison du manque de moyens financiers et humains. De nombreux gouvernements du Sud se sentent écrasés par la prolifération des normes requises pour la présentation de rapports, par la fuite des experts techniques et par la multiplication des réunions internationales. Comme nous l’avons fait observer précédemment, cela se traduit par une application restreinte des accords multilatéraux environnementaux (AME) ;
• On n’intègre ni la perspective de genre dans le traitement de la dégradation de l’environnement ni la question de l’équité ;
• En dépit de la popularité de certaines questions liées à la crise de l’environnement, les points relatifs à l’organisation et aux décisions en matière de gouvernance environnementale ne semblent pas avoir d’impact sur l’opinion publique^{[10],[11],[12]}.

« La gouvernance environnementale internationale, fragmentée et inefficace, fait l’objet de plusieurs débats qui empêchent d’arriver à un consensus sur l’analyse des limites du système et de trouver la meilleure solution. Selon l’IDDRI, il existe un conflit entre deux visions : la critique du multilatéralisme au nom de l’efficacité et de la protection des intérêts nationaux, et la promotion du droit international et du concept de biens publics globaux^[13] ». En revanche, pour d’autres, la fragmentation apparente est provoquée par la complexité des problèmes liés à l’environnement. Les gestionnaires de l’environnement doivent faire face, sans intervenir de manière spécifique, aux “ incertitudes scientifiques ” ainsi qu’aux incompatibilités entre les ramifications éthiques et les politiques dictées par le principe de précaution.

On peut observer que l’agenda 21 local s’est déroulé dans plus de 7 000 communes et qu’il a été à la fois le produit, mais aussi le catalyseur, de l’accroissement important d’une prise de conscience écologique au sein de la population au cours de ces dernières années, bien que ses retombées n’aient pas été, jusqu’à présent, suffisamment importantes pour freiner l’impact de l’action humaine sur l’environnement^[14].

On peut également remarquer que les problèmes environnementaux ne requièrent pas toujours des solutions à l’échelle mondiale. Ainsi la pollution marine peut-elle être traitée à l’échelle régionale, et la détérioration des écosystèmes à l’échelle locale. Qui plus est, certains problèmes mondiaux, comme le changement climatique, peuvent également bénéficier d’actions initiées à l’échelle locale et régionale^[15].

En ce qui concerne l’évolution du processus de la gouvernance en soi, on peut néanmoins constater que « la durabilité et la protection de l'environnement sont un terrain sur lequel sont en train de se pratiquer des expériences novatrices avec de nouvelles formes hybrides et multilatérales de gouvernance, tandis qu’on assiste également à l’implication d’une société civile transnationale qui permet d’estomper le contraste entre public et privé^[16] ».

Dans les processus de prise de décision à l’échelon de la base, on peut notamment parler de gouvernance environnementale « participative » ou « décentralisée ». Autrement dit, il s’agit de modèles qui travaillent à l’échelle locale selon des schémas multipartites de prise de décision concertée, par exemple entre la société civile, les institutions publiques et les acteurs privés. La gouvernance environnementale décentralisée devient « un nouveau cadre institutionnel dans lequel les processus de prise de décision sur l’accès et l’utilisation des ressources naturelles ont tendance à rester sur le plan local^[17] ». Pour Pulgar Vidal, quatre éléments permettent de développer ces processus :

• Les règles ou procédures formelles et informelles, comme les consultations, la démocratie participative, etc. ;
• L’interaction sociale entre les groupes participants, qui peut naître de facteurs externes, comme l’implication dans des programmes de développement proposés par des institutions publiques ou comme la réaction à des situations injustes ;
• La régulation ou la correction de certains comportements sociaux afin de transformer une question privée en une affaire publique et d’être en mesure de négocier collectivement une évolution vers des accords durables et acceptables ;
• L’horizontalité au niveau de la structure du groupe social des modalités en matière de prise de décision et des mécanismes de relation avec des acteurs externes.

Selon le même auteur, les conditions permettant également de développer ces processus sont :

• Un capital social comprenant la revalorisation de la connaissance locale sur les potentialités des ressources naturelles, des leaderships locaux légitimes, une vision commune basée sur des accords conclus dans des espaces de dialogue et de négociation, l’éducation et la formation ;
• Une participation et un accès à l’information : il s’agit d’assurer l’accès démocratique à l’information et de garantir des processus de prise de décision basés sur une information adéquate et légitime ;
• La présence de l’État : cela peut être à l’échelle locale, comme générateur, promoteur, “ dynamiseur ” ou récepteur d’un processus de gouvernance environnementale décentralisée, ou comme fournisseur d’accès aux ressources naturelles, ou encore comme concepteur de politiques publiques ;
• Une architecture institutionnelle : il est nécessaire de construire des mécanismes informels participant à une nouvelle architecture institutionnelle qui favorise le processus et crée des espaces pour l’interaction sociale et la création d’accords acceptables pour les différentes parties^[18].

La légitimité des décisions adoptées dépend non seulement du taux de participation, important ou faible, de la population concernée, mais aussi de la représentativité des acteurs qui participent aux mécanismes de concertation. Le problème de la représentativité concerne aussi bien les échelles locales qu’intermédiaires, et surtout les États. Ainsi, au niveau local, la participation de tous les acteurs (ONG, communautés, gouvernements locaux et ministère de l’Environnement du pays, par exemple) contribue à ce qu’un processus de gouvernance environnementale soit un succès, tandis que l’exclusion de certains de ces acteurs rend sa réalisation plus difficile^[19].

À l’échelle de l’État, dans les pays du Nord et dans tous ceux qui tentent de promouvoir une gouvernance avec des acteurs variés, la question de la gestion environnementale est propice à la création de tables rondes et de comités ad hoc. La gestion environnementale est en passe de devenir l’un des domaines, si ce n’est le domaine, dans lequel on innove le plus en matière de gouvernance. Cela a été récemment le cas en France avec le Grenelle de l’environnement^[20], puis la Conférence environnementale sur le développement durable des 14 et 15 septembre 2012. Dans ce processus :

• Différents acteurs sont intégrés : État, responsables politiques, syndicats, entreprises, associations et fondations de protection de l’environnement ;
• Leur interaction s’organise avec les pouvoirs existants (législatif et exécutif) en tant qu’instances consultatives, mais non moins indispensables ;
• Les acteurs du processus s’efforcent de s’implanter dans des institutions qui se consacrent à d’autres questions, particulièrement au sein du Conseil économique et social, et de s’impliquer en tant que groupes de pression environnementaux dans les chambres de commerce, d’agriculture, d’arts et métiers, etc., qui à leur tour participent à la création d’un modèle de gouvernance environnementale ;
• Les acteurs tentent d’articuler leurs initiatives avec le développement de la gestion de l’environnement à l’échelle régionale et locale.

Cela étant, le problème de la représentativité reste fondamental et une élection délibérément orientée plutôt que transparente, équitable ou représentative des acteurs participant au processus de concertation, convoquée par un gouvernement ou une institution, peut produire des effets non désirés du point de vue de la légitimité du processus. Nous assistons au même cas de figure pour les questions environnementales si celles-ci n’ont pas de répercussion sur l’agenda économique à travers une représentation adaptée dans les institutions chargées des affaires économiques^[21].

« Dans les pays du Sud, le principal obstacle à l’intégration des niveaux intermédiaires dans le processus d’articulation territoriale de la gouvernance environnementale est souvent l’inertie « développementaliste », une attitude politique dominante de la part des États. La question de l’environnement n’est pas intégrée de manière effective dans la planification et les agendas nationaux de développement. Au contraire, l’idée la plus répandue considère que la protection de l’environnement freine le développement économique et social, cette idée étant encouragée par la frénésie exportatrice des matières premières extraites à l’aide de méthodes qui détériorent la nature, qui épuisent les ressources et ne génèrent pas de valeur ajoutée^[22]. »

Face à cette conception, les stratégies de prise de pouvoir des citoyens, encouragées par certains acteurs de la société civile (voir note précédente) et parfois même par les États, peuvent contribuer aussi bien à l’allègement de la pauvreté qu’au décollage économique grâce au développement durable.

Les peuples du monde entier voient leurs droits fondamentaux restreints du fait de la détérioration de l’environnement. De ce point de vue, le droit à un environnement propre et sûr est un droit fondamental de l’Homme qui ne peut être nié pour une question de race, de classe, d’ethnie ou de position occupée dans le système économique mondial. Les dommages environnementaux et l’exploitation des ressources de la planète par les pays industrialisés sont donc illégitimes et constituent une atteinte aux droits de l’Homme puisqu’elles détruisent les possibilités de vie ou la qualité de vie d’autres peuples.

Le Nord est toujours en grande partie dépendant des pays du Sud pour maintenir son niveau de vie. Si les pays du Nord ne peuvent plus utiliser la terre pour faire paître leur bétail, ils ne pourront pas continuer à se nourrir comme ils le faisaient jusqu’à présent. C’est le même problème avec les fruits et légumes. Il ne s’agit toutefois pas seulement de la distribution inégale de la terre cultivable dans le monde, mais également des conséquences et dégâts écologiques provoqués habituellement par la monoculture (agriculture d’exportation).

Il en est de même pour l’approvisionnement énergétique (pétrole, gaz naturel, uranium pour l’énergie nucléaire) que les pays du Nord obtiennent du Sud. Le problème ne réside pas dans le fait que ces pays dépendent du Sud. S’ils pratiquaient des prix justes et laissaient les pays du Sud décider de leurs ventes en fonction de leurs propres besoins, l’échange pourrait être positif. La dépendance mutuelle n’est pas mauvaise en soi. Mais le souci est que ce ne sont pas les pays du Sud qui fixent les prix des produits et qu’ils ne contrôlent pas les conditions environnementales et sociales de l’exploitation de ces ressources. Pire encore, l’hémisphère Nord continue à dominer l’économie mondiale (et donc les conditions tarifaires). En d’autres termes, l’époque coloniale n’est pas terminée. Cette page noire de l’Histoire n’est pas encore définitivement tournée^[24].

La détérioration du sol ou des terres est un processus anthropique qui affecte de manière négative les capacités de la terre à accepter, stocker et recycler l’eau, l’énergie et les aliments et qui touche donc son fonctionnement au sein d’un écosystème. Cette détérioration a lieu lorsque le sol perd ses propriétés en raison d’une utilisation inadéquate d’outillage ou de machines agricoles. Elle a toujours comme cause principale la plus visible la diminution de la production de la biomasse végétale. En raison de l’agression perpétrée contre la faune et la microflore, cette dégradation rend en outre difficile l’absorption de la matière organique déposée sur le sol.

La double conséquence de la détérioration du sol est d’une part, que l’enracinement des plantes et l’accès aux éléments nutritifs sont de plus en plus malaisés, et d’autre part, que la quantité d’eau retenue par le sol diminue. Dans ces conditions, l’efficacité des engrais baisse, ce qui provoque l’utilisation de plus grandes quantités d’engrais afin d’obtenir des productions identiques aux précédentes. La hausse du coût des exploitations se traduit dans de nombreux cas par l’abandon de celles-ci, ce qui augmente le risque de désertification des zones affectées.

La détérioration des terres se solde par des baisses de la productivité agricole dans de nombreuses régions du monde. Les causes de la dégradation sont essentiellement anthropiques et liées à l’agriculture. Elles englobent la déforestation, la consommation des éléments nutritifs du sol par l’agriculture, l’urbanisation, l’irrigation et la pollution. Par ailleurs, il est important de préciser que la désertification est une détérioration des terres qui a lieu dans des régions arides, semi-arides et sub-humides du monde. Ces zones non irriguées couvrent 40 % de la superficie terrestre, ce qui met en danger plus d’un milliard d’habitants qui dépendent de ces terres pour survivre.

Le Cahier de Propositions de l’Alliance 21 "Sauver nos sols pour sauvegarder nos sociétés" propose plusieurs alternatives qui concernent les domaines suivants :

• La réhabilitation des sols dans l’éducation conventionnelle et dans l’éducation populaire ;
• La protection légale des sols par des lois basées sur des processus participatifs qui comprennent des représentants des autorités, des utilisateurs, des scientifiques et de la société civile ;
• La mise en place de règles irrévocables parmi lesquelles une convention internationale sur l’utilisation durable des sols et la gestion des terres ;
• La mise en place de mécanismes et de politiques pour réussir les mutations dans les différentes activités en relation avec le sol afin de favoriser sa gestion durable ;
• La mobilisation et l’organisation de la connaissance en matière de conservation et d’amélioration des sols ;
• La création de fonds de solidarité à l’échelle nationale et internationale pour la conservation, la restauration, l’amélioration et la construction des sols.

La théorie anthropogénique prévoit que le réchauffement global se poursuivra si les émissions de gaz à effet de serre (GES) continuent. Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) ou International Panel on Climate Change (IPCC) indique que « [...] la plupart des augmentations observées dans les températures moyennes de la planète depuis le milieu du XX^e siècle sont très probablement dues à l’augmentation observée dans les concentrations des GES anthropogéniques ^[28] ».

Étant donné ses effets potentiels sur la santé humaine et sur l’économie ainsi que son impact sur l’environnement, le réchauffement global reste un sujet de grande préoccupation. On a observé les processus liés à ce réchauffement, dont certaines conséquences (notamment la diminution de la couche de glace, l’élévation du niveau des mers et les changements météorologiques) peuvent influer sur les activités humaines et les écosystèmes.

Le protocole de Kyoto a été élaboré pour agir sur le changement climatique. Il s’agit d’un accord qui encourage la réduction des émissions polluantes (principalement le CO₂). Mais ce protocole a été, à plusieurs occasions, qualifié d’injuste, car le développement économique s’accompagne traditionnellement d’une augmentation des émissions. Son respect affecterait donc davantage les régions les moins développées. Le protocole de Kyoto a néanmoins mis en marche des principes légaux de solidarité entre les États, comme celui d’un partage de la charge^[29]. En décembre 2007, à Bali (Indonésie), ont eu lieu la troisième réunion de suivi ainsi que le XIIIe sommet sur le climat (CdP 13 ou CoP 13), axé sur des questions liées à l’intensification des mesures après 2012. On est parvenu à un accord sur un processus de deux ans (ou “ feuille de route de Bali ”), qui avait pour objectif de mettre en place pour la XVe conférence sur le changement climatique (appelée également XVe sommet sur le climat, CdP 15 ou CoP 15), prévue en décembre 2009 à Copenhague (Danemark), un processus de négociation du régime de lutte contre changement climatique post-2012.

Force est de constater toutefois, deux décennies après le rapport Brundtland, qu’il n’y a aucune amélioration dans les indicateurs clés signalés dans ce document. Les émissions de CO₂ ont augmenté de 35 % depuis 2000 (alors que le protocole de Kyoto a été signé en 1997).

Une des alternatives les plus importantes pour tenter de réduire les effets du changement climatique à moyen et à long terme est la mise en place de véritables politiques de “ décarbonisation ” des économies. Il s’agit de remplacer massivement l’utilisation d’énergies émettrices de CO₂ par des énergies renouvelables non polluantes appelées également énergies “ propres ” (biomasse, énergie hydraulique, énergie solaire, énergie éolienne, géothermie, énergie marémotrice). Les sources d’énergie renouvelable diffèrent des combustibles fossiles ou des centrales nucléaires par leur diversité et leur abondance. On considère que ces sources d’énergie (radiations solaires, vent, pluie, etc.) seront encore approvisionnées durant quatre mille millions d’années. Le premier avantage présenté par certaines sources d’énergies renouvelables est qu’elles ne produisent ni gaz à effet de serre ni d’autres émissions, contrairement aux combustibles fossiles ou renouvelables. Certaines sources d’énergie renouvelable n’émettent pas de dioxyde de carbone additionnel, hormis les émissions provoquées par la construction des structures ou par leur fonctionnement. Elles ne présentent pas non plus de risque supplémentaire, comme c’est le cas pour le nucléaire.

Au cours du XX^e siècle, on a pu observer une accélération croissante de la destruction de la biodiversité. Les estimations sur les proportions exactes de cette destruction sont variées : l’évaluation concernant la disparition journalière d’espèces varie de quelques espèces à deux cents. Mais tous les scientifiques reconnaissent que la proportion actuelle d’extinction de certaines espèces est la plus importante de toute l’histoire de l’humanité. Dans le règne végétal, on estime qu’environ 12,5 % des espèces connues sont menacées. Tout le monde s’accorde à dire que les disparitions sont dues à l’activité humaine, par le biais de la destruction directe de plantes ou d’habitat. Il existe également une inquiétude croissante suscitée par l’introduction humaine d’espèces extérieures dans des habitats déterminés, ce qui modifie la chaîne trophique.

Pour faire face à l’altération de la biodiversité causée par les activités humaines, la Convention sur la diversité biologique (CBD) a été signée à Rio en 1992. Ses objectifs étaient " la conservation de la biodiversité, l’utilisation durable de ses composants et le partage juste et équitable des bénéfices résultant de l’utilisation des ressources génétiques ". La Convention est le premier accord global juste qui aborde tous les aspects de la diversité biologique : ressources génétiques, espèces et écosystèmes. Elle reconnaît pour la première fois que la conservation de la diversité biologique est "une préoccupation commune à toute l’humanité" et qu’elle doit faire intégralement partie du processus de développement. Pour atteindre ses objectifs, la Convention – conformément à l’esprit de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement – encourage constamment la collaboration entre pays. Ses dispositions sur la coopération scientifique et technologique, sur l’accès aux ressources génétiques et sur le transfert de techniques saines pour l’environnement constituent la base de cette collaboration.

Le World Water Development Report (Rapport mondial sur le développement de l’eau) de l’Unesco (2003) indique que dans les vingt prochaines années, la quantité d’eau disponible diminuera de 30 %. De nos jours, 40 % des habitants de la planète ne disposent pas de la quantité nécessaire à une hygiène minimale. En l’an 2000, plus de 2,2 millions de personnes sont mortes du fait de maladies liées à la consommation d’eau contaminée, ou par noyade. En 2004, l’organisation caritative WaterAid, du Royaume-Uni, rapportait qu’un enfant mourait toutes les quinze secondes de maladies liées à l’eau et qui auraient pu être facilement évitées.

D’après le Cahier de propositions relatives à la question de l’eau de 2001, de l’Alliance 21,

« L’eau est un droit inabrogeable de tout être humain. À tous les niveaux, l’approvisionnement en eau est nécessaire et indépendant. Une approche intégrale des zones de captation doit tenir compte des besoins d’irrigation, des villes conjointement et non pas séparément, comme c’est souvent le cas. Il faut chercher l’équipement pour avancer vers une thésaurisation de l’eau et augmenter son efficacité dans les systèmes d’irrigation et les processus industriels. La responsabilité financière de l’eau doit être assumée par l’individu et par la communauté selon les principes de responsabilité et d’usage, tout en respectant l’éthique et la démocratie. La gouvernance de l’approvisionnement en eau doit s’établir selon les principes de développement durable. Il faut utiliser la science et la technologie pour réunir les conditions requises par les communautés à la fois dans les domaines de l’approvisionnement en eau potable et des moyens sanitaires. Toute la gouvernance en matière d’approvisionnement en eau doit encourager l’éducation sur l’eau, au public en général pour une plus grande prise de conscience de la nécessité d’économiser l’eau et de protéger les ressources. »

L’observation de la couche d'ozone au cours des années a conduit à la conclusion qu’elle pouvait être considérée comme sérieusement menacée. C’est la raison principale pour laquelle, le 16 septembre 1987, l’Assemblée générale des Nations unies s’est réunie et a adopté le Protocole de Montréal.

La disparition de la couche d'ozone risque de provoquer une augmentation des cas de mélanomes (cancer de la peau), des cas de cataracte et la disparition du système immunitaire chez les humains et les autres espèces. Elle peut également affecter les cultures sensibles aux radiations ultraviolettes. Pour préserver la couche d'ozone, il est indispensable de supprimer l’utilisation de composants chimiques comme les chlorofluorocarbones (CFC) (réfrigérants industriels, aérosols), ainsi que les fongicides agricoles, comme le bromure de méthyle, qui détruisent la couche d'ozone à un rythme cinquante fois supérieur à celui des CFC.

Le risque nucléaire est essentiellement né de l’apparition rapide de réacteurs nucléaires permettant de générer de l’énergie électrique. Les principaux risques sont les suivants :

• Réchauffement des cours d'eau par des réacteurs construits en bordure d'un fleuve,
• Contamination des sites des réacteurs arrivés en fin de vie qu'il s'agit de démanteler et de décontaminer,
• Prolifération nucléaire dans des pays risquant d'utiliser les techniques nucléaires à des fins militaires,
• Production de déchets nucléaires,
• Libération de radiations associée à une catastrophe nucléaire de type Tchernobyl.

Quelles que soient les mesures de sécurité, il reste toujours un risque résiduel sur la société et sur l’environnement, qui pourraient demeurer altérés durant une période encore indéterminée en raison des malformations et maladies congénitales provoquées par d'éventuelles contaminations des personnes, des animaux, des plantes, de l’eau, des sols, etc., risques pouvant devenir aigus et significatifs sur l’environnement immédiat et chroniques sur une large zone géographique en cas d'accident nucléaire majeur. La contamination radioactive peut alors persister plusieurs centaines d’années en moyenne.

De toute évidence, la meilleure solution pour réduire le risque nucléaire est d'utiliser au maximum des énergies renouvelables non polluantes (énergie solaire, éolienne, hydraulique, marémotrice, etc.).

Le principe de précaution est un concept qui s’appuie sur l’adoption de mesures protectrices lorsqu’il n’existe pas de certitude scientifique sur les conséquences potentielles d’une action déterminée sur l’environnement. Il est nécessaire d’en tenir compte comme principe général dans l’adoption de mesures environnementales, particulièrement à grande échelle, ainsi que face à la production d’organismes génétiquement modifiés (OGM), surtout dans le cadre de l’alimentation.

Les effets négatifs connus des OGM sont physiques et sociaux :

• Résistance aux antibiotiques ;
• Niveau plus élevé de résidus toxiques dans les aliments ;
• Possibilité de développement de nouvelles allergies ;
• Dépendance de la technique employée ;
• Contamination de variétés traditionnelles ;
• Mort des insectes (ils ne font pas l’objet de modifications) ;
• Impact écologique des cultures ;
• Caractère obligatoire de la consommation (le manque d’information sur les effets négatifs inconnus préalablement à la consommation place les OGM dans le cadre de la science post-normale. Le principe de précaution appliqué aux OGM dans ce contexte établit qu’ " il faut créer une communauté étendue d’individus, composée de toutes les personnes touchées par une affaire scientifique déterminée et qui soit préparée à participer à un dialogue sur le sujet. Ses membres apportent “leurs faits étendus” qui comprendront un savoir local et des connaissances matérielles qui, à l’origine, n’étaient pas destinés à être publiés, comme c’est le cas de renseignements officiels filtrés^[34]".

Les principales conventions appelées aussi conventions de Rio, sont les suivantes :

La Convention sur la diversité biologique (CBD) (1992-1993) a pour objectif de préserver la biodiversité, c’est-à-dire qu’elle vise la sauvegarde des ressources génétiques, des écosystèmes et des espèces, l’utilisation soutenable de ces éléments et le partage juste et équitable des bénéfices, surtout grâce à un accès satisfaisant aux ressources génétiques et à un transfert de technologie et financier approprié. Parmi les accords liés à cette convention se trouve le Protocole de Carthagène sur la sécurité de la biotechnologie

La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) (1992-9194). Elle a pour objectif de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui évite tout type de perturbation anthropique et dangereuse pour le climat, et d’atteindre ce niveau dans un intervalle de temps suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, sans menacer la production alimentaire et en permettant la poursuite d’un développement économique soutenable. Elle comprend le Protocole de Kyoto.

La Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (CNUCD) (1994-1996) a pour objectif de combattre la désertification et de limiter les effets de la sécheresse et de la désertification dans les pays gravement touchés par celles-ci, tout particulièrement en Afrique, grâce à des mesures efficaces à tous les niveaux.

Il existe d’autres conventions :

• La Convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale (1971-1975)
• La Convention du patrimoine mondial de l’Unesco (1972-1975)
• La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (Cites) (1973-1975)
• La Convention de Bonn sur la conservation des espèces migratoires (1979-1983)
• La Convention sur la protection et l’utilisation des fleuves et des lacs internationaux (ECE, Convention de l’eau) (1992-1996)
• La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et leur élimination (1989-1992)
• La Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dans le commerce international
• La Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (COP) (2001/2004)

Les conventions de Rio se caractérisent par les aspects fondamentaux suivants :

• Valeur d’exécution obligatoire par les États signataires ;
• Engagement dans un secteur déterminé de la gouvernance environnementale mondiale (biodiversité, climat, désertification...) ;
• Focalisation sur la lutte contre la pauvreté et le développement de conditions de vie soutenables ;
• Financement grâce au Fonds pour l’environnement mondial pour stimuler l’application des conventions dans les pays à faibles capacités financières ;
• Intégration d’un programme d’évaluation de l’état des écosystèmes

Les conventions sur l’environnement font régulièrement l’objet de critiques, qui concernent les points suivants :

• Rigidité et verticalité – Les conventions sont trop descriptives, uniformes, structurées de haut en bas, ce qui ne reflète pas la diversité et la complexité des questions environnementales. Les pays signataires rencontrent de nombreuses difficultés pour concrétiser leurs objectifs et les intégrer de façon cohérente dans tous les secteurs et à tous les niveaux ;
• Structures parallèles et assistance – La formulation sectorielle des conventions a donné naissance à des structures et des procédures parallèles entre les pays et entre les organismes de développement, qui entrent en compétition pour l’obtention de fonds et de sphères d’influence. La coopération entre les différents ministères d’un même État, nécessaire et urgente, reste bloquée ;
• Contradictions et incompatibilité – La proximité thématique des conventions leur cause mutuellement préjudice. Exemple : les reforestations organisées pour réduire le CO₂ peuvent nuire à la biodiversité si elle favorisent les monocultures d’espèces extérieures (tandis que la régénération naturelle peut renforcer la biodiversité et les conditions de vie). La gestion nécessite de tenir compte des objectifs des différentes conventions et de les comparer régulièrement, ce qui constitue une tâche difficile, particulièrement pour les pays pauvres pris entre des besoins économiques urgents et la conservation écologique à long terme^[35].

" Dans bien des cas aujourd’hui, la législation internationale sur l’environnement ne conduit pas au développement de solutions collectives aux problèmes environnementaux ou de développement durable, qui soient coordonnées ou synergiques. Les accords internationaux concrets se négocient souvent grâce à des régimes « spécifiques » produits dans un isolement relatif. Chaque accord est plus ou moins traité grâce à la décomposition artificielle des difficultés causales qui le composent à la recherche d’une « gérabilité » pratique. Les accords sont gérés par des ministères spécialisés ou des organisations fonctionnelles dans des forums issus des espaces de négociation d’accords internationaux.

“ Le processus d’élaboration des traités est aussi excessivement long. Il a fallu une décennie pour passer de l’étape de l’élaboration d’agendas, à l’aide d’un accord-cadre, à la négociation du premier protocole opérationnel pour l’action collective. Après un accord protocolaire, la ratification de ce dernier dépend en outre du degré de capacité des gouvernements à créer un consensus à l’échelle de l’État. Ils font souvent marche arrière et laissent à nouveau apparaître la question de l’incertitude scientifique pour des raisons politiques, ce qui freine le processus et exige davantage de temps pour le compléter.

“ Jusqu’à cette date, la formulation de politiques environnementales à l’échelle internationale a été fragmentée par thème, secteur ou territoire, ce qui aboutit à la négociation de traités qui se superposent ou entrent en conflit entre eux. Cela engendre des complications inutiles à l’échelle de l’État, car les signataires essayent de respecter des obligations liées à de multiples accords. À l’échelle internationale, il existe des tentatives de coordination entre des institutions environnementales, comme le Comité de coordination inter-agences et la Commission pour le développement soutenable, mais ces institutions sont trop faibles pour intégrer de façon efficace les trois dimensions du développement durable^[36] ".

Il s’agit d’accords entre plusieurs pays à l’échelle internationale ou régionale, qui concernent les questions environnementales les plus diverses tournant autour de l’atmosphère, de la matière vivante, de la vie marine, de la désertification, de la protection des écosystèmes, du rejet de substances dangereuses, de la contamination marine, etc. Il existe actuellement plus de 500 accords multilatéraux sur l’environnement, dont 45 relèvent du domaine géographique mondial et ont été signés par 72 pays ou plus^[37]. De nombreux accords se rapportent à des problèmes environnementaux à caractère régional, comme la déforestation à Bornéo ou la pollution en Méditerranée. Chaque accord a une mission et des objectifs spécifiques, auxquels un nombre variable d’États souscrit. Les AME représentent le droit international sur l’environnement.

" Le PNUE, les AME et les organisations de développement continuent à adopter la structure définie par les sommets de Rio et Johannesburg pour la gouvernance de l’environnement, qui consiste à élaborer des évaluations et des politiques, et à l’exécution de projets au niveau national.

La structure de gouvernance dispose d’une série de phases :

• a) évaluation de la situation environnementale ;
• b) élaboration de politiques à l’échelle internationale ;
• c) formulation d’accords multilatéraux sur l’environnement ;
• d) application des politiques ;
• e) évaluation des politiques ;
• f) mesures coercitives ;
• g) développement durable.

Traditionnellement, le PNUE a prêté une attention spéciale à la fonction normative de participation dans les trois premières phases. Les phases de d) à f) sont l’objet des AME, tandis que dans la phase liée au développement durable participent des organisations de développement comme le PNUE et la Banque mondiale^[38] ".

L’absence de coordination entre les différents types d’acteurs affecte toutefois le développement d’une gouvernance cohérente. Ainsi, selon le même rapport, les États donateurs appuient les organisations de développement en fonction des intérêts des uns et des autres pour la création de normes, et surtout pour leur mise en place, mais sans suivre aucun schéma commun, ce qui se traduit finalement par de nombreux chevauchements et un travail multiplié par deux. Ainsi peut-on noter d’une part, que les AME sont peu pris en compte comme cadre de référence commune et, par conséquent, qu’ils reçoivent des appuis financiers réduits, d’autre part, que les États et les différents organismes préfèrent financer la mise en place de la réglementation existante plutôt que de la perfectionner et de l’adapter à une menace sur l’environnement qui peut varier. Au total, on constate qu’il n’existe pas de lien adéquat entre les activités normatives et les activités opérationnelles^[39].

Sans être à l’origine de la préoccupation écologique, l’expérience traumatisante de la technologie nucléaire et de sa capacité de destruction, a généré, dès les premières années d’utilisation de cette énergie, une prise de conscience globale. Un nuage radioactif, tout comme une marée noire, ne respecte pas les frontières territoriales. Le traité d’interdiction des expériences nucléaires dans l’atmosphère de 1963 peut être considéré comme le début de la mondialisation de la problématique environnementale, bien que ce ne soit qu’à partir de la Conférence des Nations unies sur l'environnement de Stockholm (1972) que le droit environnemental ait commencé à se moderniser, appuyé en 1980 par la Convention de Vienne sur le droit des traités^[40]. Une nouvelle dynamique en matière de lois sur l’environnement s’est développée au cours des années 1970-80, suscitée par la découverte du trou dans la couche d'ozone, trou provoqué par la pollution atmosphérique des CFC ou du bromure de méthyle utilisé dans les pépinières. En 1985, la Convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone est signée et ratifiée. Puis, en 1987, 24 pays signent le protocole de Montréal qui impose la suppression progressive des CFC.

Le rapport Brundtland publié en 1987 par la Commission des Nations unies sur l’environnement et le développement, demande un développement économique qui " réponde aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ". On introduit ainsi deux nouveaux concepts, celui des besoins (particulièrement des besoins des plus défavorisés), auxquels il faut donner la priorité, et celui des limites techniques liées au développement des générations futures. Mais, au-delà des déclarations, la contradiction pèse sur le modèle de développement proposé, qui consiste à mettre en place plus de techniques pour résoudre les problèmes posés par l’excès de techniques. Ainsi, si le développement est financé grâce à la dette et aux investisseurs étrangers qui menacent de délocaliser, comment peut-il être durable ? Il convient en effet de se demander si la création de fonds globaux comme le FEM peut servir d’appui au développement durable simplement parce qu’elle implique un transfert de richesses du Nord vers le Sud.

Conférence de Rio (1992) et répliques

La Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (CNUCED), plus connue comme le Sommet de la terre (1992) a été la première réunion internationale de poids depuis la fin de la guerre froide et elle a dû compter avec la présence de délégations venant de 175 pays. Depuis, les plus grandes conférences internationales, qui se déroulent tous les dix ans environ, orientent le processus de la gouvernance mondiale. Par le biais d’une série d’accords multilatéraux sur l’environnement, elles ont jeté les bases de la régulation environnementale internationale. Les accords sur l’environnement sont appliqués grâce à l’aide de quelques petits organismes appelés Secrétariats.

Au-delà de l’action des institutions internationales, au cours des années 1990, certains gouvernements ont procédé au renforcement de nombreux traités internationaux afin de limiter certaines menaces sur l’environnement. Ces traités, beaucoup plus limitatifs que les activités de coopération, prétendent changer les modèles de production et de consommation non durables^[41].

Agenda 21

L'agenda 21 est un plan détaillé d’actions qui doivent être menées à l’échelle mondiale, nationale et locale par des organismes de l’ONU, par les gouvernements des États membres et par des groupes variés dans toutes les régions dans lesquelles les activités humaines ont un impact sur l’environnement. L’Agenda 21 est un texte qui structure l’application des conventions de Rio dans le cadre du développement durable. Il introduit ainsi le développement durable comme principe juridique dans l’architecture du droit international environnemental, afin de l’intégrer dans la structure du commerce international et de l’économie du développement. Il s’agit d’organiser la coopération internationale, à l’aide de l’intégration des coûts environnementaux dans les projets de développement, ainsi que le mode de gestion des projets de conservation et de leur financement.

L’agenda 21 a été critiqué et considéré comme une “ reconversion ” des principes du néolibéralisme afin de s’approprier le discours de la société civile. On peut notamment citer, par exemple, le chapitre II, appelé “ Coopération internationale visant à accélérer un développement soutenable dans les pays en voie de développement et politiques nationales connexes ”^[42] lequel propose le libéralisme comme solution à la crise écologique. Par exemple, on peut citer un paragraphe assez révélateur :

« 2.3. L’économie internationale doit créer un climat international propice à la réalisation des objectifs en matière d’environnement et de développement : En encourageant le développement durable par une libéralisation du commerce (...) »

À l’échelle locale, les agendas 21 locaux développent un plan stratégique territorial basé sur l’intégration, avec des critères durables, des politiques environnementales, économiques et sociales du territoire concerné et qui émane de la participation et de la prise de décisions entre les représentants politiques, techniques et les citoyens.

• Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE)

Le PNUE, la grande réussite de la Conférence de Stockholm (1972), est un acteur fondamental de la promotion de la durabilité à l’échelle planétaire. Ce programme des Nations unies, dont le siège est à Nairobi, fut fondé dans le but de diriger la gouvernance environnementale mondiale, grâce à son rôle de catalyseur entre les agences environnementales des Nations unies. Le programme collabore régulièrement avec ces agences, avec la Banque mondiale et d’autres institutions internationales, avec les ONG, le secteur privé et la société civile, dans le but d’encourager le développement durable.

D’après Ivanova^[43], le PNUE est sans aucun doute une institution de référence pour la gestion mondiale de l’environnement, mais son succès n’a été que partiel. Il a été efficace dans deux domaines clés, celui de la surveillance et du conseil, et celui du développement d’accords sur l’environnement. Il a également contribué à renforcer la capacité institutionnelle des ministères de l’environnement du monde entier.

Dans le domaine de la consommation durable, le PNUE a ainsi lancé en 2002 l’initiative du cycle de vie, qui a permis de réunir autour d’une même table, des dirigeants de l’industrie, des universitaires et des responsables politiques pour encourager l’application et la diffusion d’outils pour l’évaluation de l’impact environnemental des produits tout au long de leur vie. Le PNUE tente de faire en sorte que toutes les institutions collaborent en faveur de l’intégration des questions environnementales dans les procédures d’offre de biens et de services. Il collabore en particulier avec les industries de la mode et de la publicité, des finances et de la vente au détail, très importantes pour la promotion de la consommation durable^[44].

Toutefois, le PNUE n’est pas parvenu à développer des processus de gestion politique cohérente et coordonnée. Il n’a pas non plus réussi à identifier et à promouvoir les meilleures pratiques. Il n’est pas devenu la référence institutionnelle de nombreuses conventions environnementales internationales. Ce défaut de solidité a contribué à perpétuer une gouvernance environnementale internationale de plus en plus complexe et fragmentée.

Selon Ivanova, si le PNUE offre d’un côté des avantages comparatifs dans les domaines de la surveillance environnementale, de l’évaluation scientifique et de l’échange d’informations, avantages qui devraient être potentialisés, il ne peut, d’un autre côté, aspirer à diriger tous les processus de gestion environnementale en raison de la prolifération d’institutions internationales et d’ONG environnementales qui interviennent déjà sur ce terrain toujours plus large et plus complexe. De fait, il doit être un espace d’échange d’informations et un forum de débat politique, où les différentes agences et réseaux pourront négocier et échanger des expériences, et faciliter ainsi la mise en place d’accords.

Certains auteurs signalent d’autres problèmes concernant le PNUE, comme l’énorme fragmentation interne de cette entité, ainsi que la faiblesse et l’instabilité de son budget (il dépend des dons), qui ajoutés à sa localisation dans un pays du Sud ont fait du PNUE une institution peu crédible, de peu de poids politique face à d’autres organismes disposant de davantage de ressources et qui n’acceptent pas de se voir coordonnés par ce programme, en dépit de la nécessité de disposer d’un agent coordinateur de la gouvernance environnementale mondiale et de tout le travail réalisé par cette institution en faveur du développement de la protection de l’environnement, en particulier dans les pays en voie de développement.

Pour réformer le PNUE, Ivanova propose les tâches suivantes :

• Initier une révision stratégique indépendante de sa mission propre ;
• Consolider le processus d’information et de transparence financière ;
• Restructurer la gouvernance créant un conseil exécutif opérationnel qui équilibre l’omniprésence du trop imposant et peu efficace Conseil de gouvernement – Forum mondial des ministres de l’environnement (CG – FMME).

D’autres propositions vont dans le sens d’un nouveau mandat pour le PNUE. Ce mandat " doit produire une plus grande cohérence entre les agences sociales et environnementales, de sorte que le concept “environnement pour le développement” devienne réalité. Il doit agir comme une plate-forme pour la mise en place de standards et pour d’autres types d’interaction avec des organismes nationaux, internationaux et les Nations unies. Les principes de coopération et de responsabilités communes mais différenciées, doivent être reflétés dans l’application de ce mandat révisé^[45] ".

Un certain nombre de principes doivent être adoptés pour renforcer le PNUE. Il s’agit :

• D’obtenir un consensus social autour d’une vision à long terme pour le PNUE ;
• De faire une analyse de la situation actuelle et des futures scènes du PNUE ;
• De mettre au point une planification intégrée qui comprenne toutes les dimensions du développement durable ;
• De construire à partir des stratégies et des processus existants ;
• D’augmenter les liens entre les stratégies à l’échelle nationale et locale ;
• D’intégrer tout cela dans la planification financière et budgétaire ;
• D’effectuer un contrôle rapide pour mieux orienter les processus et identifier les progrès réalisés ;
• D’utiliser des mécanismes de participation effectifs^[46].

" Au cours du processus de renforcement du PNUMA, il faut considérer les besoins spécifiques des pays en voie de développement et respecter le principe fondamental de “responsabilités communes mais différenciées”. Les pays développés doivent encourager le transfert de technologies, les nouvelles ressources financières, la formation pour une participation significative des pays en voie de développement à la gouvernance environnementale internationale. " Ce même travail met l’accent sur le besoin d’impliquer la société civile en tant qu’ "acteur important et agent de transformation ^[47] ".

Fonds pour l'environnement mondial (FEM)

Créé en 1991, le Fonds pour l’environnement mondial est une organisation financière indépendante lancée à l’initiative de gouvernements donateurs, comme l’Allemagne et la France. Il s’agit de la première organisation financière qui se consacre pleinement à l’environnement à l’échelle mondiale. Elle est composée de 177 membres. Ses dons sont destinés à des projets sur la biodiversité, le changement climatique, les eaux internationales, la destruction de la couche d'ozone, la dégradation des sols et les polluants organiques persistants.

Le FEM conserve une structure institutionnelle qui dérive du Programme des Nations unies pour le développement, du Programme des Nations unies pour l’environnement et de la Banque mondiale. Actuellement, le FEM est le mécanisme de soutien financier de quatre conventions environnementales : la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, la Convention sur la diversité biologique, la Convention sur les polluants organiques persistants et la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification. Le FEM est financé par les pays qui se sont engagés à aider d’autres pays moins développés dans le cadre de ces conventions. Il canalise ainsi les fonds vers une sélection de projets qui sont élaborés et exécutés par le PNUD, par le PNUE et par la Banque mondiale. Cela étant, si le PNUE et le PNUD ont la responsabilité de coordonner et de gérer les projets, la Banque mondiale est la gestionnaire principale du fonds^[48].

Le budget annuel du FEM, 561,10 millions de dollars (USD), est très supérieur à celui du PNUE (85 millions de dollars), mais il ne lui permet pas de faire face à toutes les demandes de gestion environnementale des pays en voie de développement.

Le FEM a été critiqué pour avoir été traditionnellement lié aux intérêts de la Banque mondiale, du moins dans sa première étape dans les années 1990^[49] et pour avoir privilégié certains accords multilatéraux relatifs à des régions déterminées, au détriment d’autres^[50]. D’aucuns considèrent qu’il est une pièce maîtresse du capitalisme actuel, aussi importante que les politiques d’ajustement structurel des années 1980 et 1990, et qu’il facilite l’émergence d’un “ marché vert ” à l’échelle mondiale. Il s’agit d’ " une adaptation (de la Banque mondiale) à cet ordre mondial émergent, comme réponse à l’apparition de mouvements environnementaux qui se transforment en force géopolitique^[51] ". Ainsi, selon Young, il s’agissait pour les gouvernements européens et nord-américain d’offrir un visage au système international d’aide au développement. Les discussions sur la conservation de l’environnement étaient alors marquées par les demandes des pays en développement en faveur d’un transfert financier qui les aiderait à préserver leur environnement. Il était nécessaire de créer un organisme qui puisse répondre à ces demandes, de manière que les pays du Sud signent les trois grandes conventions du sommet de Rio. La plupart d’entre eux ont accepté la création du FEM à condition qu’il soit indépendant de la Banque mondiale et qu’il ait comme priorité le développement durable.

Malgré la profusion et la complexité politique des débats au sein du Fonds, son administration est soumise à des critères économiques de rentabilité, mesurée en coûts et en bénéfices, comme c’est le cas pour toutes les conventions. Il a, par ailleurs, reçu plus de fonds au cours de ses trois premières années d’existence que le PNUE depuis sa création en 1972. Enfin, l’aide versée par le FEM ne constituait pas plus de 1 % de l’aide au développement entre 1992 et 2002 et la dépense annuelle qu’il représente est comparable à la dépense quotidienne militaire nord-américaine^[51].

Commission des Nations unies sur le Développement Durable (CNUDD)

Il s’agit d’une institution intergouvernementale qui se réunit deux fois par an pour évaluer les efforts consentis lors du Sommet de Rio. Composée de 53 États membres élus tous les trois ans, la CNUDD a été réformée en 2004 pour faciliter une meilleure implantation de l’Agenda 21. Dès lors, elle s’est réunie deux fois par an, consacrant chaque période de deux ans à un thème en particulier. Ainsi la période 2004-2005 a-t-elle été dévolue au thème de l’eau et la période 2006-2007 au changement climatique. La CNUDD a été critiquée pour son faible impact sur les politiques environnementales des États, la faible implantation, en général et concrètement à l’échelle des États, de l’Agenda 21, selon un rapport du WRI^[52]. Par ailleurs, sa mission orientée vers la mise en place d’accords l’a obligée à participer à la négociation et à la planification de ces derniers, ce qui la place fréquemment en situation de conflit avec d’autres institutions, comme le PNUE et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)^[53].

Les secrétariats

Selon Bauer, Busch et Siebenhüner^[54], le caractère fondamental des conventions et accords multilatéraux, en tant que piliers de la réglementation environnementale mondiale émergente, transforme les secrétariats de chacun d’eux en acteurs disposant d’une plus grande influence que celle qui leur est habituellement attribuée, au-delà d’une recherche spécialisée. Cette influence varie toutefois en fonction du secrétariat en question, en fonction de facteurs comme le degré d’efficacité bureaucratique et le leadership, en fonction de sa position, qui peut être plus “ technocratique ” (ou proche de l’exécution stricte des demandes de tous les pays) ou plus “ engagée ” (advocacy approach) en faveur de certains pays touchés, bien que cela puisse le conduire à affronter certains pays développés plus puissants. Concrètement, c’est le cas du secrétariat de la Convention sur la lutte contre la désertification.

Un des aspects organisationnels les plus critiqués, notamment à l’intérieur même du système des Nations unies, en raison du manque de coordination et du chaos qu’il génère, est la multiplication des secrétariats, un par AME, si l’on tient compte de la prolifération croissante de ces accords (45 d’ampleur internationale et plus de 500 en général).

Organisation Mondiale de l’Environnement (OME)

La mondialisation croissante des menaces environnementales a conduit de nombreux acteurs, y compris certains États, à défendre la proposition de création d’une Organisation mondiale de l’environnement dans le cadre des Nations unies, capable d’élaborer des traités et de faire entrer en vigueur des normes internationales. Le PNUE a parfois été considéré comme l’embryon de cette future organisation. On peut trouver de plus amples informations sur cette conception dans le paragraphe consacré aux propositions.

Banque Mondiale

La Banque mondiale influe sur la gouvernance environnementale à travers d’autres acteurs, en particulier le FEM. La Banque mondiale n’a pas un mandat suffisamment défini sur la gestion environnementale, même si elle a incorporé cette thématique dans sa mission. Elle consacre toutefois 5 % à 10 % de ses fonds annuels à des projets environnementaux. La vocation capitaliste de cette institution fait que son investissement se concentre dans des domaines qui peuvent être rentables sous le rapport coût-bénéfice, comme la lutte contre le changement climatique et la protection de la couche d'ozone, tandis qu’elle néglige d’autres aspects comme l’adaptation au changement climatique et la désertification. Son autonomie financière lui permet de d’influer également de manière indirecte sur la production de normes, sur les négociations internationales et à l’échelle régionale^[55].

Après avoir été très critiquée dans les années 1980 pour son soutien à des projets dévastateurs qui, entre autres, se soldaient par une déforestation des forêts tropicales, la Banque mondiale a élaboré dans les années 1990 ses propres standards en matière d’environnement, dont l’objectif était de lui permettre de corriger ses actions. Ces standards diffèrent de ceux du PNUE, qui sont censés constituer la référence à suivre, discréditant ainsi cette institution et créant par la même occasion une source de désordre et de conflit au sein de la gouvernance environnementale. D’autres institutions financières, des banques de développement régionales ou le secteur privé... ont également conçu leurs propres standards. La critique n’est pas dirigée contre les standards de la Banque mondiale en eux-mêmes, qui peuvent être considérés comme “ solides ”, selon Najam^[56], mais contre leur légitimité et leur efficacité réelle.

Organisation Mondiale du Commerce (OMC)

Le mandat de l’OMC ne comprend pas de principe spécifique sur l’environnement. Tous les problèmes liés à l’environnement sont traités de manière à accorder la priorité aux nécessités commerciales et aux principes du système de l’OMC. Cela donne naissance à des situations conflictuelles. En effet, si l’Organisation mondiale du commerce reconnaît l’existence des AME, elle dénonce le fait que vingt AME entrent en conflit avec ses règles commerciales. Certains AME peuvent en effet permettre à un pays d’interdire ou de limiter le commerce de certains produits si ceux-ci ne satisfont pas les exigences relatives à la protection de l’environnement. Dans ce contexte, si l’interdiction formulée par un pays à l’égard d’un autre concerne deux pays signataires du même AME, le différend peut être résolu en suivant les principes de cet AME, tandis que si le pays affecté par la limitation de son commerce n’a pas signé l’AME, l’OMC demande que le litige soit résolu selon les principes commerciaux de l’OMC, c’est-à-dire en ignorant les conséquences environnementales.

Fonds Monétaire International (FMI)

Le FMI défend sa mission d’aide aux États, aide destinée à encourager leur croissance et leur développement. Pour atteindre cet objectif de croissance, le FMI fait pression sur les États en ce qui concerne plusieurs aspects, dont la réduction des dépenses publiques et l’augmentation des exportations et de l’investissement étranger. Chacun de ces aspects a toutefois des retombées négatives sur l’environnement des pays concernés. Par ailleurs, la réduction des dépenses publiques implique la réduction des dépenses liées à la politique environnementale des États, consacrée à financer des zones protégées, à lutter contre la corruption, à développer la bonne gouvernance et à produire des projets environnementaux^[57]. De fait, l’environnement ne constitue pas la priorité du FMI. Cet organisme détient un énorme pouvoir financier à l’échelle mondiale et sa philosophie de stimulation de la croissance encourage le modèle de développement néo-libéral dominant, responsable en partie de la crise environnementale et qui, par conséquent, est de plus en plus remis en question.

D’autres institutions internationales intègrent la gouvernance environnementale dans leur plan d’action, ce sont notamment :

• Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), pour la promotion du développement ;
• L’Organisation météorologique mondiale (OMM) qui travaille sur le climat et l’atmosphère ;
• L’Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) pour la protection de l’agriculture, des forêts et de la pêche ;
• L’Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) pour la sécurité nucléaire.

Au total, selon Najam, plus de trente agences et programmes des Nations unies intègrent la gestion de l’environnement dans leur mandat^[56]. Cette fragmentation donne lieu à un déficit de coordination, à un échange insuffisant d’informations et à une dispersion des responsabilités. Elle aboutit également à une prolifération des initiatives et se solde, parallèlement, par une rivalité entre elles^[57]

La gouvernance environnementale à l’échelle de l’État

Le respect des agendas de l’environnement que les différents États du monde ont commencé à développer au cours des dernières années est accompagné de timides tentatives de contrôle mutuel entre États voisins, c’est-à-dire que la gouvernance environnementale apparaît comme un espace d’action idéal pour le développement de mécanismes de coopération entre ces deux niveaux (États et ensemble régional), même si l’essentiel reste à faire. Ces mécanismes sont souvent développés par des entités régionales. L’Union européenne est un exemple d’institutionnalisation avancée de la gouvernance environnementale commune, par le biais d’une coopération à l’échelle des États à partir des différentes institutions et organismes consacrés à l’environnement. Les domaines fondamentaux concernés sont l’observation et la production d’informations, conduites par l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), la production de normes et le contrôle de leur mise en place par les États ou les institutions locales.

La participation des États dans la gouvernance environnementale mondiale

La vision différente et souvent contraire qu’ont les États entre eux est une source d’inquiétude, car ce sont les États, concrètement les pays du Nord, qui tirent les ficelles du financement des institutions internationales et qui peuvent freiner ou accélérer les différents processus. Un exemple significatif de ce point de vue est le refus des derniers gouvernements des États-Unis (Bill Clinton et George W. Bush) de ratifier les accords environnementaux les plus importants, ce qui a suscité des tensions avec l’Europe et le Japon, qui faisaient pression pour leur adhésion.

Ces tensions renvoient le problème de la gouvernance environnementale mondiale à son origine, car ces pays sont les principaux donateurs des institutions internationales et contrôlent leur politique. Le refus nord-américain a donc eu des conséquences désastreuses sur la crédibilité et l’application de ces accords. Le système de gouvernance imaginé par les pays du Nord perd en effet de sa légitimité face aux pays du Sud, auxquels on demande d’assumer leurs responsabilités alors même qu’ils assistent à une absence de coopération et de coordination entre les pays donateurs. La persistance des tensions augmente en outre le risque d’une réduction de la coopération entre institutions et d’une suspension des financements.

C’est notamment le cas de la Convention sur la diversité biologique, du protocole de Kyoto ou du PNUD. Le gouvernement de Barack Obama prétend cependant donner une nouvelle tournure à la politique environnementale nord-américaine et bien qu’il ne se soit pas engagé à signer le protocole, l'attitude des États-Unis semble avoir évolué au cours de la conférence des Nations unies, qui a eu lieu à Copenhague en décembre 2009. Ainsi, les États-Unis pourront “ prendre le train en marche ” et participer à la définition de l’accord post-Kyoto qui devrait être négocié.

La gouvernance environnementale des entreprises correspond au pilier environnemental d'une notion plus vaste que l'on appelle responsabilité sociétale des entreprises, qui est l'application des principes du développement durable aux entreprises.

La gouvernance environnementale des entreprises prend en considération la gestion qu’une compagnie a de ses impacts, de ses risques, elle sert à évaluer ses actes et possibilités d’action dans le domaine environnemental. Elle implique de prendre en compte certains aspects fondamentaux dans le développement industriel, qui sont :

• Les valeurs environnementales (vision, mission, principes) ;
• La politique environnementale (stratégie, buts, objectifs) ;
• Les perspectives environnementales (responsabilité, direction, formation, communication) ;
• Les processus environnementaux (systèmes de gestion, initiatives, contrôle interne, surveillance et révision, dialogue entre acteurs, transparence, information et évaluation environnementales) ;
• L’action environnementale (utilisation d’indicateurs fondamentaux d’actions, benchmarking, éco-efficacité, réputation, tolérance, obligations, développement économique)^[58]

En pratique, les entreprises cherchent à mettre en conformité leurs sites industriels par rapport à la norme environnementale ISO 14000.

Certaines études, comme celle de White et Klernan^[59], indiquent une corrélation entre la bonne gouvernance environnementale des entreprises et la rentabilité financière. Cette corrélation est, selon les auteurs, plus importante dans les secteurs où l’impact environnemental est plus élevé, ce qui est vraisemblablement dû à une plus grande sensibilité de l’opinion publique à l’orientation environnementale de l’entreprise concernée. Cela étant, il n’existe pas encore au sein du système financier une véritable perception de l’importance de la gouvernance environnementale dans les entreprises comme facteur positif pour améliorer le rendement de ces dernières.

Certains aspects affectant l’environnement, qui ont une relation directe avec les activités productives et économiques, sont répertoriés et combattus dans le cadre de la gouvernance environnementale. Il s’agit des émissions toxiques, de la réduction de la biodiversité, des rejets et des déchets, des risques d’émission, des responsabilités historiques des entreprises et du changement climatique^[60].

La question des acteurs participant à la gouvernance environnementale est directement liée à la démocratisation de cette dernière. Ainsi, selon Bäckstrand et Saward^[61], il existe un consensus sur le fait qu’une « plus grande participation des acteurs non étatiques dans les décisions environnementales à caractère multilatéral (concernant l’élaboration d’agendas, le lancement de campagnes, la pression, la consultation, le contrôle et la mise en place) renforce la légitimité démocratique de la gouvernance environnementale ».

Toutefois, d’autres exemples montrent que face à la puissance déployée par les entreprises pour agir sur le développement d’un territoire (entreprises minières notamment), seul un fort activisme à l’échelle locale permet de rassembler l’ensemble de la population et les autorités publiques. Cela a été le cas de Cotacachi (Équateur), où un mouvement social a combiné l’éducation populaire en matière de politique environnementale, particulièrement chez les femmes, l’action directe, l’influence des autorités publiques locales et la dénonciation des plans de l’industrie minière dans le pays d’origine (Canada), avec le soutien de groupes environnementalistes internationaux^[62].

Cette importance de la multiplicité des stratégies est également signalée par Fisher^[63] lorsqu’il fait référence aux acteurs de la société civile exerçant des pressions au sein des institutions internationales par le biais de délégations nationales d’ONG, tout en organisant des manifestations à l’extérieur des rencontres de ces institutions. L’objectif des mouvements sociaux est parfois de se porter garants des lois que les gouvernements de leurs pays respectifs n’ont pas respectées ou qu’ils ont mal interprétées^[64].

Mais au-delà des résultats positifs de l’action des mouvements sociaux sur la démocratisation des sociétés dont ils font partie, il convient de se demander dans quelle mesure ils peuvent être les acteurs principaux d’une transformation du territoire ou jusqu’à quel point ils contribuent à générer une gouvernance environnementale au niveau territorial (nouvelles institutions, systèmes de normes, comportements, formes d’organisation et modalités de gestion). Selon Bengoa^[65], " les mouvements sociaux ont contribué de manière décisive à la création d’un espace institutionnel dans lequel la lutte contre la pauvreté et l’exclusion devient une référence à laquelle on ne peut échapper ”, mais en dépit des succès obtenus dans ce sens, “ ces changements institutionnels n’ont pas donné lieu à des processus de transformation qui auraient pu modifier de façon substantielle les opportunités des habitants des campagnes, particulièrement les plus pauvres et les exclus sociaux ". Les raisons de cette limitation sont, entre autres, les suivantes :

• Confrontation entre force de cohésion de l’identité et ouverture à la différence pour accroître la solidité des mouvements ;
• Manque de capacité pour renforcer la confiance entre les individus et obtenir la coopération d’autrui ;
• Contradiction entre participation sociale et innovation : au-delà de la volonté politique, la participation débouche sur une transformation réussie de l’économie du territoire dans certains cas seulement ;
• On arrive souvent à produire des biens et des services, mais on ne parvient pas à éviter que ceux-ci soient commercialisés à travers des circuits conventionnels déjà existants. Autrement dit, la critique idéologique du “ marché ” n’est souvent pas en mesure de se donner les moyens d’intervenir sur le marché et encore moins d’organiser des marchés.

Une autre question, non moins importante que la capacité d’initiative des mouvements sociaux, est leur capacité d’articulation à l’échelle locale dans des cadres de gouvernance au sein desquels ils s’organisent avec des acteurs institutionnels. On peut citer à cet égard l’exemple de l’Équateur, où se déroule l’expérience novatrice d’une formation de fédérations et de comités de gestion auxquels participent différents acteurs (ONG, communauté, municipalités, ministère) afin de mener à bien, d’un point de vue social, la gestion d’une forêt protégée^[66].

La problématique fondamentale pour l’ensemble de la société est de trouver le moyen d’élaborer des systèmes de gouvernance effectifs, stables et légitimes, à l’échelle locale, nationale et internationale, qui garantissent la coévolution de la nature et des sociétés humaines, avec pour objectif principal un modèle de développement durable efficace et intégral, véritable alternative au modèle déprédateur actuel.

L’Institut international pour le développement durable propose un “ programme de réforme ” de la gouvernance mondiale. Son principal argument est qu’il semble exister un consensus tacite, mais puissant, sur les objectifs du système de gouvernance environnementale au niveau international, qui seraient :

• Un leadership de qualité ;
• L’établissement de la connaissance à la base d’une politique environnementale solide ;
• Une cohésion et une coordination efficaces ;
• Une bonne gestion des institutions qui composent le système de gouvernance environnementale ;
• La diffusion des préoccupations et des actions environnementales dans d’autres domaines de la politique et de l’action internationale^[56].

Le numéro de la revue Inforesources Focus consacré aux Conventions globales et (à la) gouvernance environnementale signale quatre obstacles fondamentaux au sein de la gouvernance environnementale mondiale et énumère certaines mesures qui devraient permettre de lever ces obstacles. Ces obstacles sont :

• Des structures parallèles et concurrentes, sans une stratégie cohérente d’observation et de mise en place qui coordonne les différents acteurs institutionnels ;
• Des contradictions et des incompatibilités, avec des exemples de conventions qui se contredisent et se nuisent mutuellement, en raison de leur proximité thématique, sans chercher de solutions de compensation lorsque le cas se présente ;
• La prolifération d’une concurrence entre des accords provenant d’organisations différentes avec des objectifs, des règles et des processus différents, l’exemple le plus significatif étant celui de l’OMC. Il n’existe pas de stratégie commune cohérente entre les accords commerciaux, les conventions environnementales et les programmes de lutte contre la pauvreté ;
• Le maillon manquant entre l’échelle mondiale et l’échelle locale : il faut inventer des formes flexibles de combinaison des voix populaires avec les directives mondiales.

Les mesures consistent à :

• Réaliser les objectifs du Millénaire et appliquer les conventions dont la mission commune est la gestion soutenable de la Terre, la réduction de la pauvreté et l’équité des bénéfices ;
• Mettre en place une approche par pays pour combiner les échelles mondiale et locale : depuis quelque temps, on considère à nouveau les États comme l’échelle fondamentale intermédiaire, car ils disposent d’infrastructures et d’institutions. Ils sont, en outre, les acteurs principaux de la coopération internationale et les signataires des conventions ;
• Instaurer une coordination et une division du travail : il faut envisager une approche multilatérale, afin de mieux soutenir le travail des pays dotés de peu de ressources financières et organisationnelles grâce à une meilleure coordination entre les pays donateurs et les institutions ;
• Utiliser les “ documents stratégiques pour la réduction de la pauvreté ” (“ Poverty Reduction Strategy Papers ”, PRSPs) actuels, qui doivent être l’instrument essentiel de la planification pour le développement, tout en les améliorant en augmentant la coordination entre des politiques sectorielles jusqu’ici fragmentées ;
• Passer des conflits suscités par le chevauchement thématique concurrentiel entre les accords, conventions et plans à des arrangements compensatoires, en identifiant et en évaluant les possibilités d’action entre les stratégies sectorielles, en tenant compte des impératifs sociaux à court terme et environnementaux à long terme, et en établissant un dialogue ouvert entre les responsables gouvernementaux, les personnes concernées et les experts.

Après 2002, certains auteurs^[67], ont vu dans le processus du Sommet de la terre (Rio 1992, Johannesburg 2002) un espace d’innovation démocratique capable de bouleverser les schémas de l’ordre international et d’ouvrir la voie à une forme de “ démocratie d’acteurs ” ou “ démocratie des parties ” (stakeholder democracy) dans la gouvernance environnementale mondiale, dans laquelle s’est déroulé un processus délibératif (et non pas seulement participatif) avec des acteurs fondamentaux comme les ONG, les femmes, les peuples indigènes, les entreprises et les commerçants, qui ont pris part aux processus de décision aux côtés des États et des organisations internationales. Avant, pendant et après chacun des sommets, il y a eu des forums, des dialogues et des accords de partenariat, en parallèle avec des processus formels de relations entre acteurs étatiques et non étatiques. Le mode privilégié pour cette forme de gouvernance a été la négociation multilatérale, qui se caractérise par :

• L’importance accordée aux considérations scientifiques et techniques durant la négociation ;
• La participation officielle et officieuse de nombreux acteurs ayant des compétences hétérogènes, voire contradictoires ;
• L’incertitude croissante, qui caractérise une partie des questions négociées ;
• Une nouvelle lecture du droit international et des modèles d’organisation sociale à partir de nouveaux concepts et principes^[68].

Une des caractéristiques de base de ce “ nouveau modèle de démocratie ” est toutefois, on l’a dit, l’absence de règles communes quant à la nature des acteurs et à leur représentativité, avec pour conséquence le développement de relations non transparentes et favorables aux acteurs les plus puissants. Certaines voix critiques^[69] signalent ainsi que la gouvernance environnementale est plus un espace de lobbying dépourvu de règles démocratiques dans lequel des groupes d’intérêts spécifiques peuvent influer sur la possibilité d’installer au pouvoir un type de gouvernement susceptible de privilégier leurs intérêts à l’échelle internationale. La mise en place de standards communs, de règles précises, d’objectifs définis, de champs d’action, de règles de conduite, de systèmes d’organisation efficaces... constituerait une alternative à ces espaces de concertation mal organisés et donc peu efficaces.

À l’échelle mondiale, on peut se demander s’il est possible de mettre en place une action collective en matière d’environnement. Les AME sont signés et ratifiés depuis trente ans et leur application est toujours aussi difficile. Par ailleurs, les problèmes complexes de l’environnement, toujours plus nombreux et liés entre eux, requièrent de façon urgente des réponses coordonnées, voire dans des secteurs normatifs autres que ceux l’environnement. L’urgence et l’ampleur des problèmes allant au-delà de la capacité des institutions existantes, on peut s’interroger sur la nécessité de créer une organisation internationale qui centralise ces questions, une Organisation mondiale de l’environnement (OME). Une autre option consisterait à réformer le Programme des Nations unies pour l’environnement, afin qu’il joue ce rôle politique majeur, avec une structure de fonctionnement élargie et un mandat opérationnel plus évident. Dans tous les cas, la poursuite des débats sur l’éventuelle création d’une Organisation des Nations unies pour l’environnement, ne devrait pas inciter à sous-estimer l’importance du besoin actuel de renforcer le PNUE. Il conviendrait donc de déterminer clairement les fonctions à remplir avant de s’occuper de la forme que devrait adopter une institution de ce type.

Deux terrains s’opposent sur ces questions : l’Union européenne, en particulier la France et l’Allemagne et quelques organisations non gouvernementales, sont pour la création d’une OME ; le Royaume-Uni, les États-Unis et la plupart des pays en développement préfèrent s’orienter vers des initiatives volontaires de la part de pays ou de groupes de pays^[70]. Les partisans de l’OME soutiennent qu’une organisation centralisatrice favoriserait une meilleure gouvernance politique, une plus grande légitimité et une coordination plus efficace. Ses critiques affirment que la mission des institutions actuelles couvre déjà tous les besoins de la gouvernance environnementale et que c’est le manque de cohérence et de coordination entre elles, l’absence de réglementation et de distribution claires des responsabilités, qui empêchent que cette gouvernance soit efficace. On ignore au demeurant si le volume de financement de cette nouvelle institution serait supérieur à celui dont dispose actuellement le PNUE, ou si cette nouvelle organisation garantirait l’efficacité des actions^[71],[72].

Il existe une réflexion avancée au sein des Nations unies ainsi que différents processus d’échanges, d’appels et de déclarations sur le besoin d’avancer vers un système de gouvernance environnementale mondiale qui apporte une solution aux problèmes de fragilité, de coordination et de cohérence actuels. Ce processus résulte du besoin de développer les mesures de Réforme des Nations unies approuvées dans le document final du Sommet de 2005^[73]. Faute de parvenir à un consensus sur la création de l’OME, la réflexion s’oriente vers des moyens devant rendre le PNUE et l’ensemble de la gouvernance environnementale plus efficaces. La résolution reconnaît " le besoin de développer des actions plus efficaces au sein du système des Nations unies, avec une meilleure coordination, une meilleure orientation sur les politiques à développer, une augmentation de l’information, de l’évaluation et de la coopération scientifiques, une meilleure implémentation des traités, tout en respectant leur autonomie juridique, et une meilleure intégration des actions environnementales dans le cadre plus large du développement durable ".

Un rapport révisé de ce processus met notamment l’accent sur les propositions suivantes :

• Appeler à une plus grande et une meilleure coordination entre les agences ;
• Renforcer le rôle scientifique du PNUE et lui reconnaître cette fonction ;
• Identifier des domaines parmi les AME, pour renforcer la coordination, la coopération et la collaboration entre les différents accords ;
• Augmenter la présence régionale ;
• Mettre intégralement en place le Plan stratégique de Bali sur l’amélioration de la formation et la dotation technologique pour l’application des mesures environnementales par les pays pauvres ;
• Demander que le PNUE et les AME intègrent formellement tous les comités concernés de l’OMC en tant qu’observateurs ;

Les autres points que le PNUE devrait tenter de faire avancer dans un processus de réforme sont :

• Le renforcement de sa situation financière ;
• L’amélioration de l’efficacité et de l’effectivité des secrétariats.

Pour conclure, un des principaux rapports orientés dans ce sens^[38] suggère les recommandations suivantes, parmi lesquelles des initiatives qui doivent être engagées par le Secrétariat général ou l’Assemblée générale des Nations unies :

• Établir une vision claire en ce qui concerne la division du travail entre les organismes de développement, le PNUE et les AME, en indiquant leurs sphères respectives et les types d’actions qui permettraient de doter ces institutions d’une capacité normative et opérationnelle pour la protection de l’environnement et le développement durable ;
• Intégrer dans le cadre stratégique global des Nations unies une orientation politique en faveur de la protection de l’environnement et du développement durable, dont la mise en œuvre se fera par le biais des programmes biennaux ;
• Pour l’Assemblée générale, autoriser le conseil d’administration/Forum ministériel mondial sur l’environnement du PNUE à adopter la Stratégie à moyen terme du PNUE comme instrument applicable à tout le système et faisant partie intégrante du cadre stratégique des Nations unies ;
• Proposer des modalités qui permettent aux États membres de formuler et d’administrer de manière plus satisfaisante les AME sans avoir à créer un secrétariat indépendant pour chaque convention ;
• Soutenir de manière adéquate le PNUE afin d’activer son propre processus d’examen périodique des rapports des AME, afin d’évaluer leur application et d’assurer la coordination et la cohérence entre eux ;
• Pour le Secrétaire général, présenter à l’Assemblée générale des lignes directrices pour la mise en place de plates-formes nationales et, selon le cas, régionales autour de politiques de protection environnementale et de développement durable capables d’intégrer l’application des AME dans les processus de l’Évaluation commune par pays (ECP) et dans le Plan-cadre des Nations unies pour l’aide au développement (PNUAD)^[74].
• Soutenir les pouvoirs exécutifs des organisations et les accords multilatéraux sur l’environnement, afin qu’ils élaborent un cadre de planification commune au niveau de tout le système pour la gestion et la coordination des activités environnementales ;
• Pour le Secrétaire général, en collaboration avec d’autres organismes, procéder à un examen d’aptitude et d’efficacité du financement des activités environnementales en se concentrant sur le concept des coûts différentiels ;
• Pour l’Assemblée générale, reprendre cet examen et redéfinir le concept de financement des coûts différentiels applicable aux mécanismes financiers existants ;
• Encourager et reconsidérer les attributions, la distribution des fonctions et des responsabilités entre les entités qui fournissent des services administratifs, financiers et de gestion des ressources humaines aux conférences des parties. Définir clairement le niveau et le type des services devant être procurés par les bureaux des Nations unies aux secrétariats des AME ;
• Proposer des mesures visant à améliorer la situation en matière de dotation et de distribution géographique du personnel pour les secrétariats des AME ;
• Augmenter la transparence dans l’utilisation des ressources pour des frais de soutien à des programmes sur la base de frais effectifs, et dans la prestation de services aux AME administrés par les Nations unies et le PNUE. Établir un budget commun pour les services de soutien administratif fournis aux AME.

De ce point de vue, l’objectif va au-delà de la simple éducation et concerne le développement de formes d’action civique. Dans ce sens, un rapport de 2001 suggère six champs d’action à l’échelle des individus et des organisations, qui proposent une autre approche de la gouvernance, solution alternative à celle des institutions, des entreprises et des autres grands acteurs :

• Renforcer la vision critique des citoyens pour permettre un plus grand contrôle démocratique des orientations politiques ;
• Développer une perspective mondiale et critique dans l’ensemble de l’éducation ;
• Stimuler le développement des formations spécifiques des professeurs et éducateurs consacrées à la mise en œuvre d’une éducation concernant l’exercice de la citoyenneté ;
• Former certains groupes socioprofessionnels ;
• Concevoir une éducation environnementale pour l’ensemble de la population ;
• Évaluer les expériences originales de la société civile^[75].

En ce qui concerne la modification des modèles de développement, les actions individuelles d’une citoyenneté consciente peuvent s’orienter vers une transformation de la consommation, vers ce qu’on a appelé la “ simplicité volontaire ” : changement dans les habitudes d’achat et simplification du mode de vie (moins de travail, moins de consommation, plus de socialisation et de loisirs constructifs, moins de stress). Les actions individuelles ne doivent cependant pas se substituer à la vigilance et à la pression civique sur la politique^[76].

Les alternatives pour une consommation responsable et une vie plus frugale sont en train de se développer depuis quelques décennies et concernent tout d’abord la conscience du caractère politique des actes individuels, concrètement l’achat, selon le principe qu’une éthique de la consommation doit privilégier la satisfaction des besoins de base de toute la population. Ces alternatives visent le bien-être physique des individus et de la société. Elles concernent une alimentation saine, l’accès à l’eau potable et au tout-à-l’égout, à l’éducation, à un système de santé et à la sécurité physique^[76]. Globalement, cela comprend la réduction de la consommation ainsi que le recyclage des matériaux. Dans le cas de l’alimentation, l’achat de produits biologiques, sous le label du commerce équitable, du commerce de proximité, en évitant au maximum le mauvais traitement aux animaux, s’est beaucoup développé.

Pour ce qui est des transports, il faut signaler les alternatives au transport individuel (transports en commun, covoiturage, bicyclette, etc.). Du point de vue de l’énergie, c’est naturellement l’utilisation préférentielle d’énergies alternatives. Pour les déchets industriels, on encourage des processus d’écologie industrielle sur un territoire, par le biais desquels les déchets d’une industrie sont reconvertis en matière première pour un autre type d’industrie. Et il existe de nombreux autres exemples dans d’autres domaines de la vie quotidienne.

À l’échelle des gouvernements, les mesures qui peuvent être adoptées pour favoriser la transition vers une économie plus frugale sont nombreuses, surtout dans le domaine des politiques d’imposition et de subventions, de la réglementation sur l’usage de produits chimiques et polluants, de la définition de standards et de l’étiquetage des produits, de la promotion de produits biologiques et de proximité dans les établissements publics, etc.^[76].

Au-delà de l’initiative individuelle, il faut encourager des politiques qui garantissent une « société du bien-être » au lieu d’une « société du développement », dans laquelle on cherche à assurer les conditions qui facilitent le bonheur personnel et social et non pas l’augmentation et la possession de biens matériels qui, comme l’indiquent de nombreuses études de psychologie, ne résolvent pas les problèmes sociaux et émotionnels au-delà d’une limite minimale dans le cas de personnes à faibles revenus.

Les définitions de cette notion de bien-être varient, mais elles ont tendance à se regrouper autour des thèmes suivants :

• Besoins essentiels pour vivre : nourriture, logement et moyens de subsistance assurés ;
• Bonne santé au niveau individuel et au niveau environnemental ;
• Relations sociales satisfaisantes, qui comprennent l’expérience de la cohésion sociale ainsi qu’un réseau social sur lequel s’appuyer.
• Sécurité de la personne et de ses biens ;
• Liberté, qui comprend notamment la capacité pour chacun d’exercer son potentiel de développement.

Cette définition du bien-être s’oriente vers une bonne qualité de vie, dans laquelle les activités se développent de façon délibérée et sans stress. Une société fondée sur ce type de “ bien vivre ” privilégie l’interaction avec la famille, les amis et les voisins, une expérience plus directe de la nature, un plus grand intérêt pour l’auto-réalisation et l’expression créative, tandis que l’intérêt diminue vis-à-vis de l’accumulation de biens. Ces sociétés accordent plus de valeur à des styles de vie qui évitent toute violence à l’égard des individus, du monde et de la nature qui les entourent^[76].

Les politiques et réglementations qui déterminent la gamme d’options disponibles, Les politiques et réglementations qui déterminent la gamme d’options disponibles, comme les subventions qui modifient les prix en faveur des énergies alternatives, les textes urbanistiques qui favorisent l’utilisation de matériaux recyclés dans la construction, sont des exemples du besoin de promouvoir des « infrastructures du bien-être » en agissant simultanément aux niveaux politique, physique et culturel.

À un autre niveau, il s’agit également d’éliminer les subventions perverses du point de vue environnemental (favorables à une croissance non durable), d’adopter des taxes sur la pollution et des mesures en faveur d’un temps disponible des travailleurs pour leur développement personnel et familial^[76].

Un programme d’ateliers nationaux sur les synergies entre les trois conventions de Rio a été lancé à la fin de l’année 2000, en étroite collaboration avec les secrétariats de chacune d’entre elles. Son objectif était de renforcer la coordination existant à l’échelle locale :

• En échangeant des informations ;
• En favorisant le dialogue politique avec l’ensemble des donateurs pour obtenir un soutien financier et réaliser les programmes qui comprennent les objectifs des conventions ;
• En permettant aux secrétariats d’actualiser leurs programmes de travail communs^[77].

D’autre part, d’après Campbell^[78] : « dans le contexte de la mondialisation, la question de la relation des thèmes environnementaux avec d’autres sujets comme les mécanismes d’application du commerce, l’investissement et la résolution de conflits, ainsi que les stimulants économiques pour participer et appliquer les accords, paraissent constituer une importante leçon pour le développement effectif de structures de gouvernement environnemental ». Les problèmes environnementaux mondiaux conservent ainsi une relation étroite avec le système économique mondial et avec les différents modèles de développement existants. « Ces problèmes renferment également les germes d’une nouvelle génération de conflits internationaux qui peuvent affecter en même temps la stabilité des relations internationales et la sécurité collective. D’où l’apparition du concept de « sécurité collective » ».

Pour terminer, comme le démontrent les dix années d’expérience de l’application de l’Agenda 21, la question du transfert des décisions prises à l’échelle locale pour une mise en place à l’échelle mondiale est aussi importante que la façon dont les expériences ou les “ meilleures pratiques ” à l’échelle locale, souvent fragmentées, s’adaptent au concept d’un régime global. Kanie^[79] signale que les forces émergentes de la gouvernance environnementale (ONG, scientifiques, certaines institutions internationales, partenariats entre les différents acteurs) peuvent contribuer à réduire la distance qui sépare les échelles locale et internationale. Toutefois, le double problème politique et technique sur la manière de mener à terme l’articulation des échelles reste entier : politique à cause de la difficulté à rassembler les volontés nécessaires parmi les acteurs concernés ; et technique, car il n’existe pas encore dans le domaine environnemental d’expériences de concertation entre de multiples acteurs, qui articulent simultanément les différentes échelles territoriales.

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