Ordre administratif en France

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L'ordre administratif en France est l'ordre de juridiction chargé du contrôle juridictionnel, soit de juger et de contrôler l'administration publique de l’État, des collectivités territoriales et des administrations de la sécurité sociale, et de régler les conflits avec celle-ci. En France, le jugement des litiges est effectué par un juge spécialisé : le juge administratif.

Cette juridiction administrative s'est en général dégagée à partir de l'administration qui, avant 1872, jugeait elle-même les litiges^[1].

Les juridictions administratives sont des tribunaux à part entière, distincts des tribunaux judiciaires. Elles constituent ainsi l'un des deux ordres de juridiction en France, l'autre étant l'ordre judiciaire.

La procédure y est essentiellement écrite : les avocats y plaident rarement, sauf pour certains contentieux, notamment celui du droit des étrangers.

La juridiction administrative n'est reconnue dans le corps de la constitution de 1958 que depuis la réforme constitutionnelle de 2008 et l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité. Auparavant, le Conseil d'État n'était mentionné qu'en tant qu'organe consultatif et non comme organe juridictionnel.

Par la décision du 22 juillet 1980 Loi de validation^[2], le Conseil constitutionnel a reconnu que l'indépendance de la juridiction administrative, telle qu'entérinée par la loi du 24 mai 1872^[3], fait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) - ce qui lui confère une valeur constitutionnelle (au même titre que l'ordre judiciaire en vertu de l'article 64 de la Constitution).

Par ailleurs, une partie de sa compétence, et incidemment son existence, ont également été constitutionnalisées - à nouveau sous la forme d'un PFRLR - par la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence^[4], concernant l'annulation et la réformation des décisions prises par les autorités administratives dans leurs prérogatives de puissance publique. Pour ce faire, le Conseil constitutionnel se fonde sur la « conception française de la séparation des pouvoirs », caractérisée par les articles 10 à 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 qui font défense aux tribunaux judiciaires de s'immiscer dans les affaires de l'État à peine de forfaiture, et par le décret du 16 fructidor an III qui interdit à ces juridictions de connaître des actes administratifs de quelque nature que ce soit.

Lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir, le juge administratif peut annuler la décision administrative contestée. Lorsqu'il constate qu'une décision administrative est illégale (huit cas d'illégalité : incompétence de l'auteur de l'acte, vice de procédure, vice de forme, violation de la loi, erreur de fait, erreur de droit, erreur dans la qualification juridique des faits, détournement de pouvoir), il en prononce l'annulation. Tout se passe alors comme si cette décision n'avait jamais existé. L'annulation, dans certains cas, peut conduire le juge administratif à ordonner de prendre une nouvelle décision dans un sens déterminé.

Lorsqu'il dispose, sur le fondement d'un texte, des pouvoirs du juge du plein contentieux (encore appelé contentieux de pleine juridiction) le juge administratif peut réformer la décision contestée. Ces pouvoirs lui sont en particulier reconnus en matière de contentieux électoral, contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement, contentieux de certaines sanctions administratives, contraventions de grande voirie.

Enfin, le juge administratif peut condamner une administration à payer une somme d'argent à titre de dommages-intérêts. Si le juge constate qu'une administration a commis une faute (les services de l'équipement ont omis d'entretenir une route qui a causé des accidents, un service hospitalier a choisi un traitement inadapté à l'état d'un patient…), et même, dans certains cas, en l'absence de faute, il peut condamner la puissance publique à indemniser la victime (V. Responsabilité administrative).

Le Conseil d'État est la juridiction administrative suprême : il est juge de cassation à l'égard des autres juridictions administratives, tout en conservant des compétences de première instance et de juge d'appel. Les juridictions administratives de droit commun sont les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel. Les expressions « justice administrative » et « juridiction administrative » sont d'ailleurs souvent employées, par abus de langage, pour désigner les seules juridictions administratives régies par le Code de justice administrative (ou même les seuls tribunaux administratifs et cours administratives d'appel).

Il existe également des juridictions administratives spécialisées.

Le contrôle juridictionnel des corps administratifs n'est mis en place que par l'article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII. Dès l'origine, il a une double mission, participer à la rédaction des textes importants, et connaître des litiges de l'administration. Un concours d'entrée est institué pour recruter des auditeurs, titre nouveau dans l'administration - les titres de maîtres des requêtes et de conseillers d'État sont eux repris de l'ancien Conseil du Roi.

Dès lors, l'existence du Conseil d'État ne sera pas remise en cause. Il demeure dans la Charte de 1814, même si son rôle est moindre. La loi du 24 mai 1872 le maintient, et réforme ses attributions : elle lui confie la justice déléguée (c'est-à-dire la capacité de rendre la justice « au nom du peuple français »). La même année est créé le Tribunal des conflits, chargé de résoudre les conflits d'attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire.

Elle ne constitue maintenant que la moitié de son activité, et ne concerne que la section du contentieux. Le Conseil a, quantitativement, réduit son activité contentieuse du fait de la création des cours administratives d'appel (1987).

Le Conseil est seul juge pour les affaires importantes : recours contre les décrets et les actes réglementaires des ministres, décisions des organismes collégiaux à champ d'application national (l'Arcom par exemple), litiges de certains fonctionnaires nommés par décret du président de la République, élections régionales et européennes.

Depuis la création des cours administratives d'appel (CAA), il ne lui reste que l'appel des élections municipales et cantonales et les recours en appréciation de légalité (recours visant à obtenir du juge administratif, non pas l'annulation d'un acte, mais la simple déclaration de son illégalité).

Le Conseil d’État est la juridiction suprême de l'ordre administratif. Saisi par un pourvoi en cassation, il peut annuler les décisions des cours administratives d'appel (CAA), des juridictions administratives spécialisées (Cour nationale du droit d'asile, Cour des comptes, etc.), ou même des tribunaux administratifs lorsque ceux-ci jugent en premier et dernier ressort.

En cas de cassation, le Conseil d’État peut renvoyer l'affaire devant une juridiction de même niveau que celle dont la décision a été annulée, mais aussi statuer au fond, pour des raisons de bonne administration de la justice.

Cette activité s'inscrit dans la logique de conseil de cet organe : conseil du gouvernement français et, dans certains cas, du Parlement (depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008). Il s'agit notamment de l'examen des projets de lois et d'ordonnances, avant que ceux-ci ne soient soumis au conseil des ministres, des projets de décret que la loi qualifie de « décret en Conseil d'État », et de propositions de loi sur demande du Président de l'Assemblée nationale ou du Président du Sénat. Le Conseil d'État émet un avis (rendu public ou non par le gouvernement) sur la régularité juridique de ces textes, sur leur forme et leur opportunité administrative.

Il peut par ailleurs être consulté librement par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Les auditeurs de deuxième classe sont recrutés par la voie de l'ENA (devenue l'INSP le 1^er janvier 2022), depuis la création de celle-ci. Chaque année, cinq à sept postes sont proposés. L'avancement au sein du Conseil se fait par ancienneté : au bout de trois ans environ, les auditeurs deviennent maîtres des requêtes, puis conseillers d'État environ douze ans plus tard.

Un maître des requêtes sur quatre, un conseiller d'État sur trois est nommé au tour extérieur, le Vice-président du Conseil d'Etat les choisit parmi les magistrats des Cours Administratives d'Appel et des Tribunaux Administratifs^[5]

Le Conseil d'État compte en tout environ 300 membres, dont 100 placés en détachement. Ils se répartissent ainsi : environ 100 conseillers, 70 maîtres des requêtes et 20 auditeurs. Le Conseil d'État est présidé par son vice-président, mais l'assemblée générale du Conseil peut être présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le garde des sceaux^[6]. Depuis 2018, Bruno Lasserre est vice-président du Conseil d'État, prenant la suite de Jean-Marc Sauvé.

En 1999^[7], le Conseil d’État avait été saisi de 12 330 affaires (net après déduction des "séries" de contentieux), soit 8 817 après déduction des ordonnances du président de la Section du contentieux (qui ne concernent que la répartition des compétences et les recours contre les décisions attributives d'aide juridictionnelle) ; 57 % de ces affaires concernaient uniquement le contentieux des étrangers (entendu comme le jugement des litiges dont l’objet porte sur une décision relative à l’entrée, au séjour en France ou à l’éloignement d’un ressortissant étranger, ou sur un acte accessoire à une telle décision^[8]). 38 % des affaires jugées cette année là l'étaient en premier ressort, 24 % en appel et 38 % en cassation. Le rapport public du Conseil d’État de 1999 fixait ainsi comme objectifs la résorption du contentieux des étrangers et la réduction de la durée des instances, notamment pour éviter toute condamnation de la CEDH.

Séries de contentieux exclues, le nombre d'affaires net enregistré par le Conseil d’État était de 9 744 en 2009 (après un pic de 12 074 en 2005), soit 8 606 après déduction des ordonnances du président de la Section du contentieux^[9], avec un délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock à 9,5 mois. En 2021, le délai de jugement en Conseil d'État était tombé à 7 mois, soit une baisse de 35 % depuis 2011^[10], pour 11 633 affaires jugées (avec un essor notable du référé).

Le rapport d'activité de la juridiction administrative de 2024 (portant sur l'année 2023)^[11] donne les statistiques suivantes quant à l'activité contentieuse des juridictions administratives :

Les cours administratives d'appel (CAA) sont créées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif. Leur mise en place est progressive à partir du 1^er janvier 1989 : cinq CAA sont créées (Paris, Lyon, Nancy, Nantes, Bordeaux). En 1997, la CAA de Marseille est créée, en 1999 celle de Douai et enfin en 2004 celle de Versailles.

Ce sont les juges d'appel de droit commun de l'ordre administratif, à l'exception de quelques contentieux relevant directement du Conseil d'État. Leurs compétences ont évolué : en 1989, par exemple, elles ne connaissaient pas du contentieux de l'excès de pouvoir. Depuis 2015, elles peuvent aussi avoir une compétence de premier et dernier ressort dans certains litiges^[12]. Il s'agit principalement de certains contentieux relevant de l'environnement, de l'urbanisme et du patrimoine bâti^[13].

Les cours administratives d'appel sont présidées par un conseiller d'État. Elles sont très encombrées : en 1998, 14 390 affaires sont entrées, 9 199 ont été jugées mais 29 334 sont en instance (soit un délai de 3 ans). 14 % des décisions des tribunaux administratifs (TA) sont frappées d'appel devant les CAA, et 16 % si l'on compte les CAA et le Conseil d'État.

Les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font partie du même corps. Ce sont des fonctionnaires qui font office de magistrat. Ils sont inamovibles. Ils sont recrutés :

• par la voie de l'ENA (devenue l'INSP le 1^er janvier 2022)
• par un concours de recrutement complémentaire
• par détachement
• par nomination au tour extérieur

Les tribunaux administratifs (TA), créés en 1953, sont héritiers des anciens conseils de préfecture qui avaient été institués par la loi du 28 pluviôse an VIII, et qui deviennent juges administratifs de droit commun en premier ressort, là où auparavant c'était le Conseil d'État. À l'origine, le Conseil était l'instance d'appel pour les TA.

À l'heure actuelle, il existe 43 tribunaux administratifs. Il en existe environ un par région ou collectivité d'outre-mer, mais l'Île-de-France en compte cinq (Paris, Versailles, Cergy-Pontoise, Melun et Montreuil depuis novembre 2009). La compétence géographique se situe ainsi : le conflit est porté devant le TA dans le ressort duquel se trouve le siège de la décision attaquée de l'autorité administrative, ce qui explique notamment l'engorgement du tribunal de Paris. Pour les contrats administratifs, il s'agit du tribunal administratif du lieu d'exécution du contrat.

En 1998, 123 834 affaires sont entrées, 104 615 étaient jugées et 207 920 étaient pendantes, soit deux ans de délai. Le contentieux soumis aux TA a beaucoup augmenté : 20 000 affaires par an environ en 1970, 50 000 en 1985.

Les juridictions financières constituent en quelque sorte un sous-ordre administratif, dont le Conseil d'État est également le juge de cassation. Jusqu'au 31 décembre 2022, les chambres régionales et territoriales des comptes prononçaient des jugements susceptibles d'appel devant la Cour des comptes (double degré). Les arrêts de la Cour des comptes, qu'ils soient autonomes ou d'appel de jugement de chambre régionale et territoriale, peuvent être cassés par le Conseil d'État. Jusqu'au 31 décembre 2022, la Cour de discipline budgétaire et financière, juridiction autonome et très singulière qui partage son organisation logistique avec la Cour des comptes, prononçait des arrêts seulement susceptibles de cassation devant le Conseil d'État. À partir du 1^er janvier 2023, le contentieux des juridictions financières est organisé devant l'unique chambre du contentieux de la Cour des comptes, dont les arrêts sont susceptibles d'appel devant la nouvelle Cour d'appel financière, le juge de cassation restant le Conseil d'Etat.

La Cour des comptes est une juridiction qui, en application de l’article 47-2 de la Constitution de 1958, « assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. »

Elle :

• juge la régularité des comptes publics de l'État et de ses établissements publics,
• contrôle l'usage des fonds publics par les décideurs de l'État, du service public national, des organismes privés bénéficiant d'une aide de l'État ou européenne et l'usage des fonds recueillis par des associations faisant appel à la générosité publique,
• informe le Parlement, le Gouvernement et l'opinion publique sur ses résultats.

Elle a reçu de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 une nouvelle compétence, celle de certifier les comptes annuels de l'État.

Lors du jugement des comptes, en cas de dépense ou de recette irrégulière, le comptable responsable est jugé débiteur de l'État ou de la personne publique contrôlée et doit rembourser la somme manquante de son propre argent (« responsabilité pécuniaire et personnelle »). La Cour ne peut en revanche sanctionner l'ordonnateur des dépenses et des recettes.

L'action de la Cour des comptes est transposée par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) au niveau des collectivités territoriales (régions, départements et communes) et leurs établissements publics locaux (groupements de communes, lycées, hôpitaux…).

En vigueur jusqu'au 31 décembre 2022, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), à l'inverse de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes, pouvait juger tous les gestionnaires de fonds publics, que l'organisme dont ils relèvent soit lui-même public (administration ; établissement public) ou qu'il soit privé, à condition alors qu'il bénéficie de fonds publics et qu'il relève du contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes : entreprise publique ; groupement d'intérêt public ; organisme consulaire ; association faisant appel à la générosité publique ; organisme subventionné. La CDBF pouvait les condamner à une amende (maximum : 2 ans de revenus) en cas d'infraction aux textes régissant la gestion et les finances publiques. Certains gestionnaires échappent toutefois à sa juridiction car leur responsabilité est politique et doit s'exercer selon les cas devant l'Assemblée nationale ou l'assemblée délibérante dont ils relèvent : les ministres et les chefs d'exécutifs locaux (maires, présidents de conseil général ou régional). La CDBF ne peut se saisir elle-même mais peut l'être par l'intermédiaire du ministère public placé auprès d'elle par un ministre, par le président du Sénat ou celui de l'Assemblée nationale, par la Cour des comptes ou les chambres régionales et territoriales des comptes. En outre, tous les créanciers de l'administration victimes de la non-exécution d'une décision de justice peuvent la saisir directement pour obtenir condamnation de l'administration à raison de ce refus d'exécution.

Ce régime de responsabilité disparaît au 1^er janvier 2023, remplacé par la nouvelle chambre du contentieux de la Cour des comptes et la cour d'appel financière (double degré).

Les litiges relatifs au financement des établissements et services sociaux ou médico-sociaux et des hôpitaux sont soumis à un tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale et, sur appel, à la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale.

Des juridictions administratives existent au sein de l'enseignement supérieur. En effet, les conseils académiques constitués en sections disciplinaires des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des autres établissements publics d'enseignement supérieur placés sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur ont la qualité de juridictions administratives. Les appels sont dévolus au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche dans sa formation disciplinaire. La juridiction disciplinaire des membres du personnel enseignant et hospitalier est aussi une juridiction administrative.

Certains conseils d'ordres professionnels ont le caractère de juridiction administrative, comme le conseil de l'Ordre des médecins, l'Ordre national des chirurgiens dentistes ou la Chambre nationale de discipline des vétérinaires.

La Cour nationale du droit d'asile et la Commission du contentieux du stationnement payant sont des juridictions administratives spécialisées.

Les conseils académiques de l'Éducation nationale et le Conseil supérieur de l'éducation subsistent comme organes administratifs mais ne sont plus des juridictions depuis 2015.

Les commissions départementales d'aide sociale et la Commission centrale d'aide sociale ont été supprimées en 2018 au profit de juridictions de l'ordre judiciaire.^{[réf. nécessaire]}

Les juridictions des pensions (tribunal des pensions et cour régionale des pensions), créées en 1919 et supprimées au 1^er novembre 2019, examinaient les recours en matière de pensions et avantages régis par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

• Camille Broyelle, Contentieux administratif, Paris, LGDJ / Lextenso, coll. « Manuel », 2020, 8^e éd. (1^re éd. 2001), 548 p. (ISBN 978-2-275-07247-0).
• René Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, coll. « Domat. Droit public », 2008, 13^e éd. (1^re éd. 1982), 1540 p. (ISBN 978-2-7076-1587-9).

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