Правовой статус Севастополя

Правовой статус Севастополя является предметом разногласий между Россией, контролирующей его территорию, и Украиной, частью которой Севастополь рассматривается большинством стран-членов ООН. В Севастополе расположены военно-морские базы Черноморского флота ВМФ Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, Севастополь — город федерального значения в составе Российской Федерации. Согласно Конституции Украины, Севастополь является городом со специальным статусом в составе Украины.

После распада Советского Союза Севастополь вошёл в состав независимой Украины и стал городом базирования Черноморского флота ВМФ России и Военно-морских сил Украины, сформированных из Черноморского флота ВМФ СССР. В феврале—марте 2014 года Севастополь был включён в состав Российской Федерации➤.

С момента своего основания в 1783 году Севастополь выполнял функции главной базы Черноморского флота (оперативно-стратегическое объединение ВМФ Российской империи). В 1787 году, спустя четыре года после основания, за Севастополем окончательно был закреплён статус военно-морской базы; органы гражданского управления переместились в Симферополь. Тем самым уже с 1787 года Севастополь был выделен, отделён от местного областного подчинения Таврической области и фактически причислен к военно-морским портам общегосударственного значения, подчинённым непосредственно Санкт-Петербургу. Севастополь представлял собой отдельный административный округ. Управление городом находилось в руках военно-морской администрации, назначаемой непосредственно из Петербурга. Во главе стоял генерал-губернатор, который одновременно являлся и командующим Черноморским флотом^[2].

В 1789 году в городе было сформировано портовое управление, в 1804 году — главное управление Черноморского флота, а с назначением адмирала Ушакова начальником флота и порта развёрнуто большое военно-морское и крепостное фортификационное строительство^[2].

Указом Императора Александра I Правительствующему Сенату от 23 февраля (6 марта) 1804 года^[3] Севастополю был придан статус «главного военного порта», в который был запрещён вход «купеческим» кораблям. Исключение было сделано только для кораблей, терпящих бедствие или нуждающихся в починке, по окончании которой им предписывалось немедленно оставлять порт. С 30 апреля 1809 года Севастополь был объявлен главной черноморской крепостью и в нём стал подниматься особый крепостной флаг, одинаковый с крепостными флагами имперского значения в Кронштадте, Выборге и Свеаборге^[2].

По Парижскому миру 1856 года России было запрещено держать флот в Севастополе, и он до 1871 года был превращён в торговый город и таможенную станцию. В 1871 году, после отмены Парижского мира, император Александр II подписал указ о восстановлении Севастополя как главного военно-морского порта России на Чёрном море. Но практически фортификационные работы были начаты только в середине 80-х годов XIX века. И лишь в 1890 году повелением императора от 17 мая Севастополь получил статус крепости 3-го класса, а спустя год, 30 апреля 1891 года, в нём вновь был поднят крепостной флаг. Наконец, спустя два года было формально полностью завершено определение имперского статуса Севастополя как крепости, города и порта: 26 июля 1893 года для него был утверждён особый герб, принципиально отличавшийся от всех других городских гербов тем, что его структура и эмблемы были не городского и тем более не обычного губернского или областного, а явно общегосударственного значения: щит — красного, регального цвета, как и у Москвы, за щитом — два скрещённых золотых якоря, как у крупных портовых городов, например у Петербурга, а в качестве эмблемы — грифон, то есть родовая гербовая эмблема дома Романовых, причём с обратными финифтями (цветом): у Романовых красный грифон на серебряном поле, а у Севастополя — серебряный грифон на красном поле, что означало особую историческую преемственность, то есть не преемственность династическую, или родовую, а преемственность в силу государственной истории, в силу особых военно-исторических государственных связей^[2].

Декретом ВЦИК от 18 октября 1921 года в границах Крымского полуострова была образована Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика, в которую были включены Джанкойский, Евпаторийский, Керченский, Севастопольский, Феодосийский и Ялтинский округа^[4].

4 июня 1937 года Севастополь стал городом республиканского подчинения Крымской АССР^[5]. В июне 1945 года, после упразднения Крымской АССР, Севастополь вошёл в состав Крымской области.

В соответствии с пунктом 57 постановления Совета министров СССР № 403 от 25 октября 1948 года «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя»^[6] и указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» Севастополь был «отнесён к категории городов республиканского подчинения»^[7]. Подпунктом «а» пункта 8, и пунктом 59 постановления Совета министров СССР от 25 октября 1948 года^[6] на Совет Министров РСФСР, министерство Вооружённых Сил СССР, министерство строительства военных и военно-морских предприятий СССР и ряд «соответствующих министерств и ведомств» возлагалось руководство работами по восстановлению Севастополя и Севастопольской военно-морской базы^[6]. 29 октября 1948 года Совет Министров РСФСР постановил «выделять город Севастополь в государственном плане и бюджете отдельной строкой», а также обязал министерства и ведомства РСФСР совместно с Крымским облисполкомом выделить бюджет и планы строительства и снабжения города Севастополя из бюджета и планов Крымской области^[8]; это решение было отменено 25 апреля 1968 года^[9][10].

Принятые в 1948 году акты СССР и РСФСР по Севастополю, по мнению российских исследователей^{[каких?]}, вывели его из состава Крымской области, наделив город статусом, равным статусу области^[11][12]. По мнению украинских исследователей^{[каких?]}, указ 1948 года лишь переводил Севастополь в разряд регионов, финансировавшихся напрямую из республиканского бюджета, никак не затрагивая вопросы юридического подчинения и административно-территориального деления^[13].

Отнесение Севастополя к категории городов республиканского подчинения не было зафиксировано в действовавшей тогда Конституции РСФСР 1937 года, поскольку она не содержала перечня городов республиканского подчинения и вообще статус города республиканского подчинения в то время не был чётко определён^[10].

Как пишут российские исследователи^{[какие?]}, несмотря на отсутствие в Конституции РСФСР 1937 года понятия «города республиканского подчинения», из ряда действовавших на момент выделения Севастополя нормативных актов^{[К 1]} следует, что такие города по статусу были равны автономным республикам, краям и областям^[12].

Вместе с тем, Севастополь и далее функционировал как часть Крымской области: после 1948 года жители города продолжали выбирать своих депутатов в Крымский областной совет депутатов трудящихся^[14][15] (в частности, в 1953 году от Севастополя в Крымский областной совет избрался действующий прокурор Крымской области Н. Хламов, а несколько ранее председателем Крымского областного совета стал избранный от Севастополя депутат М. Кузьменко^[13]) и все структуры Севастополя продолжали подчиняться области (городская милиция — управлению МВД Крымской области, городская система образования — областному управлению просвещения, городское здравоохранение — областному управлению здравоохранения)^[16].

В феврале 1954 года Президиум Верховного Совета РСФСР постановил передать Крымскую область Украинской ССР^[17]. На церемонии подписания указа присутствовал председатель Севастопольского городского Совета депутатов трудящихся Сергей Сосницкий^[13].

Протокол № 41 заседания Президиума Верховного Совета РСФСР

5 февраля 1954 г.

Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет:

Передать Крымскую область из состава РСФСР в состав Украинской ССР.

Настоящее постановление внести на утверждение Президиума Верховного Совета СССР^[18].

Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», одноимённый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Закон СССР от 26 апреля 1954 года по данному вопросу не содержат какого-либо упоминания о Севастополе^[10]. Сосницкий, однако, выступая на сессии Севастопольского городского совета, заявил, что город вместе с Крымской областью передан в состав Украинской ССР^[13]. Как утверждал секретарь Крымского обкома КПУ Дмитрий Полянский, «у Председателя Президиума ВС СССР Климента Ворошилова было обговорено», что Севастополь и после передачи Крыма останется городом республиканского подчинения, однако на практике исполнительные органы УССР во многих случаях рассматривали Севастополь как город областного подчинения Крымской области. В связи с этим Крымский обком обратился к ЦК КПУ с просьбой о подтверждении статуса Севастополя как города республиканского подчинения УССР^[19], что было поддержано министерствами финансов и коммунального хозяйства УССР и отделом партийных органов ЦК КПУ.

Одним из аргументов сторонников украинской принадлежности Севастополя является ссылка на сборник «СССР, Административно-территориальное деление союзных республик на 1 июля 1967 года». В этом сборнике названы два города республиканского подчинения РСФСР — Москва и Ленинград и два города республиканского подчинения УССР — Киев и Севастополь^[16]. Более того, в разделе «Украинская ССР» отдельно выделен «город-герой Севастополь» как «город республиканского подчинения c 1948 года». По их мнению, это означает, что Севастополь после 1954 года сохранил статус города республиканского подчинения, но поменял республику, которой он подчинялся^[14][20]. Однако российские исследователи считают данный аргумент ошибочным, потому что, несмотря на официальный характер данного издания, указанные в нём сведения нельзя признать закрепляющими статус Севастополя как города республиканского подчинения в составе Украины, поскольку указанное издание не имеет характера правового акта^[10]. Ещё одним аргументом сторонников украинской принадлежности города является передача в 1954 году Севастопольского горкома КПСС компартии Украины^[14][16]. Однако и этот аргумент оспаривался российскими исследователями. По их мнению, после указа 1948 года городская партийная организация в соответствии со структурой ВКП(б) (c 1952 года — КПСС) была оставлена в составе Крымской областной партийной организации, поэтому в 1954 году в состав Компартии Украины перешли и Крымская и Севастопольская парторганизации^[10].

Безусловным правовым актом, который определял статус Севастополя, была Конституция УССР 1978 года, статья 77 которой однозначно гласила:

Городами республиканского подчинения в Украинской ССР являются Киев и Севастополь^[21].

В принятой в том же году конституции РСФСР в числе городов республиканского подчинения РСФСР назывались только Москва и Ленинград^[22][23].

19 ноября 1990 года, ещё до распада СССР, но уже после принятия союзными республиками деклараций о государственном суверенитете, между РСФСР и УССР был заключён договор сроком на десять лет (с автоматическим продлением на тот же срок каждые десять лет, если ни одна из сторон не заявит о выходе из договора), в соответствии с которым стороны обязались уважать границы между союзными республиками, существовавшие на момент подписания договора. Данный договор прекратил действие с вступлением в силу Договора о дружбе и партнёрстве от 1997 года^[24] (см. ниже).

20 января 1991 года в городе был проведён референдум, на котором 97 % жителей высказались за «статус Севастополя — главной базы Черноморского флота, города союзно-республиканского подчинения»^[25].

12 февраля 1991 года Верховный Совет УССР принял закон о восстановлении Крымской АССР в границах Крымской области^[26].

На всеукраинском референдуме 1 декабря 1991 года 57,1 % из проголосовавших при явке 63,7 % (итого 36,4 % правоспособных жителей Севастополя) проголосовали за подтверждение Акта от 24.08.1991 о независимости Украины (в Крымской АССР — 54,2 % из проголосовавших при явке 67,5 %, итого 36,6 % правоспособных жителей).

2 декабря 1992 года юридический отдел Верховного Совета РСФСР дал заключение, согласно которому указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» от 29 октября 1948 года не был ни изменён, ни отменён^[27]. 7 декабря того же года VII Съезд народных депутатов РФ поручил Верховному Совету Российской Федерации рассмотреть вопрос о статусе города Севастополя. За соответствующее протокольное поручение проголосовало 793 депутата из 835 голосовавших, против — 25, 17 депутатов воздержались и 4 не голосовали^[28]. Выполняя это поручение, Верховный Совет Российской Федерации 9 июля 1993 года рассмотрел вопрос о статусе Севастополя, и, большинством в 166 голосов за при одном воздержавшемся и отсутствии голосов против^[29], провозгласил город территорией России («подтвердил российский федеральный статус города в границах городского округа на декабрь 1991 года») и поручил разработать соответствующие поправки в действовавшую на тот момент конституцию РСФСР 1978 года^[6].

	В Викитеке есть полный текст постановления Верховного Совета России 1993 года о статусе Севастополя

Решения российского парламента по статусу города вызвали резко негативную реакцию властей Украины. Президиум Верховной рады Украины 9 декабря 1992 года расценил решение российского Съезда по Севастополю как «очередную откровенную попытку выдвижения территориальных претензий к Украине, грубое нарушение духа и буквы ратифицированных Верховным Советом России соглашений» и заявил, что «город Севастополь является неотъемлемой частью Украины, и потому его статус может быть изменён лишь Украиной, а не другим государством»^[30]. Президент Украины Леонид Кравчук охарактеризовал решение Верховного Совета России о Севастополе как покушение на территориальную целостность Украины и нарушение Россией своих международных обязательств^[31], а Верховная рада Украины 14 июля объявила это постановление российского парламента не порождающим правовых последствий в отношении Украины и предложила Верховному Совету РФ отменить его^[32]. Отмежевалась от решения Верховного Совета РФ по Севастополю и российская исполнительная власть. Президент России Борис Ельцин заявил, что ему «стыдно за это решение» и надо «постепенно и спокойно решать проблемы Черноморского флота и его города-базы»^[33], а МИД России 11 июля заявил, что принятое решение расходится с линией президента и правительства России по вопросам Черноморского флота и только усложняет решение вопросов его базирования в Крыму^[34].

	В Викитеке есть тексты по теме: «Отчёт о заседании Cовета Безопасности ООН № S/PV.3256»

20 июля по инициативе Украины было проведено заседание Совета Безопасности ООН. В принятом по его итогам заявлении Совет Безопасности «разделил глубокую обеспокоенность» и приветствовал позицию президента и министра иностранных дел Украины и МИД России по постановлению ВС РФ. Совет Безопасности подтвердил свою приверженность территориальной целостности Украины в соответствии с Уставом ООН и подчеркнул, что в российско-украинском договоре от 19 ноября 1990 года Россия и Украина обязались уважать территориальную целостность друг друга в рамках существующих между ними границ, а постановление парламента России по Севастополю «несовместимо с этим обязательством, равно как и с целями и принципами Устава Организации Объединённых Наций, и не имеет силы»^[35].

В условиях противостояния президента и парламента России, вылившегося осенью 1993 года в разгон Верховного Совета, постановление Верховного Совета исполнено не было^[36][37], а в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации упоминание о Севастополе как субъекте Российской Федерации отсутствовало^[38].

23 августа 1994 года Севастопольский городской совет народных депутатов провозгласил «российский статус города» и обратился к властям РФ и Украины с просьбой закрепить его^[39]. Решение было отменено Верховной радой Украины^[40][41].

В принятой 6 мая 1992 года и действовавшей до 1995 года конституции Республики Крым город Севастополь определялся как «неотъемлемая часть Крыма». Особый статус города «определяется соответствующими законодательными актами Республики и не может быть изменён без согласия его граждан», а отношения между властями Республики Крым и Севастополя предполагалось строить на договорной основе^[42]. 17 марта 1995 года конституция Крыма была отменена Верховной радой Украины^[43], по поводу чего председатель Верховного Совета Крыма Сергей Цеков 14 апреля 1995 года заявил, среди прочего, что «произведено её [Республики Крым] территориальное расчленение — отделение Севастополя от Крыма»^[25][44].

1 ноября 1995 года была принята новая конституция Республики Крым, в которой город Севастополь вновь определялся как «неотъемлемая часть Крыма», а территорией Республики Крым объявлялась вся «территория Крымского полуострова в границах, определяемых с севера административными границами Херсонской области»^[45]. Однако 4 апреля 1996 года Верховная рада Украины приняла закон «О Конституции Автономной Республики Крым», которым, в частности, были отменены статья 7 и пункт 3 статьи 107 крымской конституции, содержащие упоминание Севастополя.

28 июня 1996 года была принята новая Конституция Украины, которой Севастополь был отнесён к категории городов, имеющих специальный статус, наряду с Киевом^[46].

24 октября 1996 года Государственная дума в своём обращении к Верховной раде Украины заявила, что на основании указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года Россия «вправе осуществлять государственный суверенитет над Севастополем»^[47]. 5 декабря 1996 года Совет Федерации заявил, что «российская государственность подвергается испытаниям на прочность», «яркое подтверждение» чего — «проблема статуса города Севастополя, ставшая предметом разногласий» между Россией и Украиной^[48]. СФ также «выразил озабоченность» тем, что «Украинская Сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать на переговорах вопрос о российском статусе города Севастополя»^[49].

25 декабря 1996 года Министерство иностранных дел РФ в своём письме председателю комитета Совета Федерации по международным делам, подписанном первым заместителем министра В. Пастуховым, заявило, что «вопрос о статусе города Севастополя не является предметом переговоров, ведущихся с украинской стороной. МИД России участвует в переговорах по Черноморскому флоту, на которых в соответствии с Сочинским соглашением от 9 июня 1995 года обсуждаются проблемы, касающиеся параметров раздела ЧФ, статуса и условий пребывания флота на украинской территории, а также взаиморасчётов, связанных с разделом ЧФ и его пребыванием на территории Украины». К письму было приложено заключение правового департамента МИД РФ о статусе города Севастополя, в котором отмечалось^[50]:

…Указ 1948 года не выделял территории города Севастополя из состава Крымской области в самостоятельную административно-территориальную единицу в каких-либо границах (об этом свидетельствует, в частности, терминология Указа — «административно-хозяйственный центр», а не «административно-территориальная единица»), а лишь устанавливал принцип его управления и финансирования непосредственно центральными республиканскими властями… Таким образом, можно сделать вывод о том, что территория города в 1954 году входила в состав Крымской области. Соответственно г. Севастополь был передан Украине вместе с Крымской областью.

Договор о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанный в 1997 году, предусматривает признание Россией существующих государственных границ Украины^[51], равно как и подписанный в 2003 году Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе^[52].

Статус Севастополя как части Украины оспаривался рядом политических движений Крыма и Севастополя (Русское движение Крыма, Русская община Крыма^[53]), которые в качестве политической платформы выдвигали лозунги возвращения Севастополя и Крыма в состав России. Аналогичной позиции придерживались и ряд политических сил и деятелей Российской Федерации, с середины 1990-х оказывавших политическую, организационную^[54] и финансовую^[55] поддержку пророссийским организациям Севастополя. Высшее руководство России с 1997 года и вплоть до 2014 года официальных требований по поводу «возвращения Крыма» или определения статуса Севастополя не предъявляло^[56].

6 марта 2014 года на внеочередной сессии Севастопольского городского совета были приняты решения о вхождении города Севастополя в состав Российской Федерации, о поддержке решения Верховного Совета Автономной Республики Крым о проведении общекрымского референдума и о принятии участия города в его проведении 16 марта 2014 года^[57].

11 марта Севастопольский городской совет и Верховный Совет АРК приняли Декларацию о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя^[58][59], в которой, ссылаясь на Устав ООН и решение Международного суда ООН о правомерности провозглашения независимости Косова, заявили, что в случае принятия на референдуме 16 марта решения о аннексии Крыма (АР Крым и города Севастополя) к России, Крым после референдума будет объявлен независимым государством (Республикой Крым) и в таком статусе обратится к России с предложением о заключении договора о принятии Республики Крым в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации.

16 марта 2014 года был проведён референдум о статусе Крыма, по официальным результатам которого 95,6 % голосовавших жителей Севастополя (при официальной явке 89,5 %) высказались за присоединение к России^[60]. 17 марта Севастопольский городской совет по итогам референдума 16 марта попросил российские власти включить город в состав РФ как город федерального значения^[61].

18 марта 2014 года в Георгиевском зале Большого Кремлёвского дворца был подписан договор о вступлении Республики Крым в состав Российской Федерации и об образовании двух новых субъектов Российской Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополь^[62]. Через 3 дня президент России Владимир Путин подписал Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» и Федеральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов»^[63]. В статью 65 Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года, было внесено, наряду с упоминанием о Республике Крым, упоминание города федерального значения Севастополя^[64], а 11 апреля 2014 года новый текст Конституции, включающий Крым и Севастополь, был официально обнародован^[65][66][67].

Вместе с тем, закон о принятии новых субъектов в состав РФ не предусматривает образование города федерального значения (имевшее место в случае с Севастополем) при принятии в состав России в качестве нового субъекта иностранного государства или его части^[68]. Конституционный суд России, сославшись на статьи 5, 65 и 66 Конституции (устанавливающие соответствующие статусы субъектов РФ) и «учитывая конкретно-исторические особенности, характеризующие формирование различных субъектов Российской Федерации», счёл допустимым принятие Севастополя в состав России как города федерального значения^[69], однако не объявил напрямую, является ли в принципе установленное законом ограничение сохраняющим свою силу или же оно отменено как неконституционное^[70].

Российская аннексия Крыма не была признана Украиной и мировым сообществом. 15 апреля 2014 года Верховная рада приняла^[71] закон, который объявил территорию Крыма (и, в частности, Севастополя) как «временно оккупированную Российской Федерацией». Закон предусматривает, что эта территория является неотъемлемой частью территории Украины и на неё распространяется украинское законодательство, однако ответственность за нарушение прав человека, возмещение материального и морального вреда, причинённого данной территории, и охрану культурного наследия на ней возлагается на Российскую Федерацию^[71]. Большинство стран-членов ООН также считает аннексию незаконной, что отражено в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о «поддержки целостности Украины в её международно признанных границах» и непризнании изменений статуса АР Крым и Севастополя на основе референдума 16 марта 2014 года.

Согласно официальной позиции России, «в соответствии со свободным и добровольным волеизъявлением народов Крыма на общекрымском референдуме 16 марта 2014 года и Договором о принятии Республики Крым в Российскую Федерацию от 18 марта 2014 года Республика Крым и город Севастополь являются неотъемлемой частью Российской Федерации»^[72]. Конституция Российской Федерации относит Севастополь к категории городов федерального значения^[66]. На территории Севастополя в настоящее время (октябрь 2019 года) нет закрытых административно-территориальных образований^[73] и территорий с регламентированным посещением иностранцами^[74].

Согласно официальной позиции Украины, «АР Крым и город Севастополь <…> являются <…> неотъемлемой частью суверенного Украинского государства, на которую распространяется действие Конституции и законов Украины», и рассматриваются как «временно оккупированные»^[75]. Конституция Украины относит Севастополь к категории городов, имеющих специальный статус, определяемый законами Украины^[46].

Большинство государств занимают позицию, что аннексия Крыма (включая Севастополь) Россией, была незаконной о чём свидетельствует голосование на пленарной сессии ООН по этому поводу, но не устанавливают различий в правовом статусе между Республикой Крым и городом Севастополем; во всяком случае, об установлении таковых сведений нет^{[источник не указан 1439 дней]}.

Комментарии

Источники

• Фёдоров А. В. Правовой статус Крыма: Правовой статус Севастополя. — М.: Изд-во Московского университета, 1999. — 53 с.
• Проблема статуса г. Севастополя // Национальные интересы. — Институт национальной стратегии реформ, 1999. — Вып. 3—5.