Местное самоуправление в Древнем Риме

Местное самоуправление в Древнем Риме строилось по римскому образцу: городами управляли несколько магистратов, выбираемых народным собранием на год и по завершении службы входивших в местный совет. При этом детали отличались как в течение времени, так и в различных регионах. При присоединении провинций во многом сохранялись местные традиции, но с постепенным получением городами гражданства происходила стандартизация местного самоуправления. С ростом затрат магистратов должности из престижных превратились в почётные, но убыточные, и желающих занимать их становилось всё меньше. Постепенно сформировался класс куриалов — обеспеченных горожан, имеющих повинность участвовать в местном самоуправлении за свой счёт. Позднее над местным самоуправлением появился развитый бюрократический аппарат, сохранившийся до времён Византийской империи.

Местное самоуправление в городах Римской республики строилось по римскому образцу и в типичной ситуации включало магистратов, выбираемых ежегодно, местный совет (лат. ordo decurionem) и народное собрание (лат. comitia). При этом центральное руководство не предпринимало усилий по стандартизации, поэтому местному самоуправлению было свойственно большое разнообразие и при принципате (27 до н. э. — 284 н. э.), и даже позднее. Так, отличались названия и количество магистратов: вергобреты в Галлии, суффеты в римской Африке, стратеги, πρυτάνεις, эфоры, ταγοί в Греции и т. д. На латиноязычном западе совет обычно состоял из 100 человек, но на грекоязычном востоке его размер мог быть значительно больше: так, в Сирии он составлял порядка 600 человек^[1].

Центральное руководство поддерживало базовые принципы. Во-первых, на членов советов и магистратов накладывался имущественный ценз, зафиксированный в Leges provinciae^[англ.] (основополагающих актах провинций). Это распространялось даже на греческие города (и отвоёванные Фламинином у Македонии, и города бывшего Ахейского союза). Во-вторых, совет функционировал постоянно, а его члены избирались пожизненно и снимались только при утере собственности или из-за нарушений. Это уже не относилось к Греции, где сохранились советы, избирающиеся ежегодно и широким голосованием. На Сицилии и в римской Азии вакансии также занимались широкими выборами, но не ежегодно. В Вифинии и Понте система, основанная на римской, была введена Помпеем: время от времени избирались цензоры, вычёркивавшие неподходящих кандидатов из списка совета и добавлявшие бывших магистратов и других подходящих кандидатов на свой выбор. Видимо, схожая система действовала на Кипре и в Галатии^[2].

Такой системом центральное руководство добивалось того, что эффективная власть находилась в руках представителей имущего класса, являясь при этом стабильной и послушной. Народные собрания в греческих и эллинистических городах продолжали выбирать магистратов и издавать законы, но были при этом ограничены тем, что на магистратов был наложен имущественный ценз, а законы должны были быть одобрены советом (который при этом избирался не на год, а на постоянной основе, а потому не было надежды на принятие того же самого закона через год)^[2].

В период принципата расширение городов со статусом колонии, статусом муниципия или латинским правом привело к постепенной стандартизации местного самоуправления. Сохранились большие фрагменты Lex Ursonensis^[англ.] (колония Урсо), Lex Flavia Malacitana^[исп.] и Lex Salpensa^[исп.] (города Малака^[исп.] и Сальпенса^[исп.] с латинским правом), показывающие следующее устройство местного самоуправления. Жители города были разделены на несколько групп, называемых куриями (лат. curia): большинство членов курии определяло её голос, а большинство курий — результат голосования. Единственным принимаемым собраниями решением было назначение ежегодных магистратов: двух дуумвиров (носящих статус duoviri iure dicundo; управляющих местным советом и народным собранием, в целом ответственных за местную администрацию), двух эдилов (управляли публичными работами, ценами, снабжением водой и другими функциями) и двух квесторов (отвечающих за сокровищницу). Каждые пять лет дуумвиры (под статусом duumviri quinquennales) проводили ценз совета, в котором приоритет в занятии освободившихся мест имели бывшие магистраты. Любое важное решение, включая трату общественных финансов, требовало одобрения совета^[3].

Демократическое избрание магистратов и, косвенно, членов совета, пришло в упадок ко II веку н. э. Этот процесс плохо документирован, но его основной причиной считается уменьшение числа кандидатов на выборах, вызванное ростом затрат положения магистрата. В период раннего принципата за честь избрания магистратом кандидаты должны были платить из своих средств. Например, дуумвиры и эдилы при избрании организовывали игры (в Урсо они должны обойтись как минимум в 2000 сестерциев). В городах запада магистраты при вступлении в должность должны были выплачивать summa honoraria^[англ.]. В греческих городах это было менее развито, взамен кандидаты оплачивали общественные работы, проводили пиры и развлекательные мероприятия, украшали улицы монументами и тратили на вверенные им общественные департаменты деньги из своего кармана. Затраты постоянно росли, потому что каждый следующий кандидат был вынужден тратить больше, чем предыдущий^[4].

Постепенно позволить себе подобные траты могли только наиболее обеспеченные горожане, а магистатуры из желаемых позиций превратились в почётную обязанность. Находить новых кандидатов было всё сложнее, а потому совету приходилось убеждать и даже заставлять своих членов занимать высокие позиции, а на более низкие выдвигать своих сыновей. Демократические выборы стали формальностью, встречаясь только для утверждения уже определённого советом списка кандидатов (в римской Африке они сохранились по крайней мере до императора Константина, 306—337), а совет был вынужден заниматься восполнением своих членов. Уже во второй половине II века потенциальные магистраты и члены совета начали избегать этих повинностей. Некоторые слои населения, вроде сборщиков имперских налогов и поставщики зерна для государства, имели иммунитет к ним. Центральная власть издавала указы для противодействия их злоупотреблениям: так, членства в корабельной гильдии не было достаточно для получения иммунитета, необходимо было вложить значительную часть состояния в перевозку зерна^[5].

Постепенно для наличия достаточного числа кандидатов их начали принуждать к выдвижению. Например, в Малаке при недостатке кандидатов необходимое количество предлагал проводящий выборы дуумвир, предложенные кандидаты номиниторовали ещё по одному кандидату, а те — ещё по одному, и все выдвинутые кандидаты обязаны были принять участие в выборах. Такая сложная схема, nominatio, видимо, была направлена не на увеличение выбора, а на борьбу с злоупотреблениями проводящих выборы дуумвиров. Подобная схема распространилась в конце II — начале III веков, но в разных местах она отличалась. Так в Египте (значительная часть известных сведений дошла оттуда) каждый тип магистатов выдвигали своих последователей, а трибы, на которые делились советы, по очереди номинировали членов совета и экстраординарных магистратов. Избранный кандидат был обязан занять должность, если только он не докажет в суде наличие у него иммунитета или злой умысел в его выдвижении или отдаст треть своей собственности номинатору. С другой стороны, номинатор ручался в финансовой состоятельности выдвигаемого и в случае проблем возмещал недостаток из своих средств^[6].

Членство в местных советах имело тенденцию становиться наследственным. Большие затраты ограничивали магистратуры узким кругом наиболее обеспеченных горожан, а поскольку собственность наследовалась от отца к сыну — небольшой группой семей. Некоторые семьи беднели и выпадали из членов совета, новые появлялись, но в целом отцы сменялись сыновьями. Положение декуриона (лат. decurio, мн. ч. decuriones, от decem — 10 и vir), члена совета, имело большой престиж и, со времён Адриана (117—138), давало важные привилегии перед законом, а потому, несмотря на затраты, семьи куриалов не желали потерять свой социальный статус. С распространением nominatio наследное членство де факто стало обязанностью: наиболее богатые горожане уже входили в совет, а их сыновья были наиболее подходящими кандидатами. Посторонние лица могли быть обязаны принять участие в выборах, но использовались только при невозможности наследного номинирования^[7].

К правлению Диоклетиана (284—305) процесс был завершён: сыновья декурионов по достиженю совершеннолетия автоматически входили в курию (лат. curia от com- — ко- и vir — мужчина; новое значение слова), местный совет, членство в котором стало наследственной повинностью класса куриалов (лат. curiales). При этом сохранялся имущественный ценз: опустившийся ниже его декурион вычёркивался из курии, а плебеи, граждане статусом ниже куриалов, могли быть выдвинуты в курию. При Диоклетиане и Константине (306—337) происходил постоянный приток плебеев, а Юлиан (361—363) стремился наполнить курии и активно поощрял выдвижение плебеев, но к этому времени приток практически исчез. Возможно, причиной этому стало то, что горожане, имевшую достаточную собственность, уже были в куриях — потенциальных кандидатов «выскребли до дна»^[8].

На протяжении IV—VI веков правительство сначала Римской, а потом — Византийской империй вело борьбу за сохранение обеспеченного класса куриалов. Городские советы не только заправляли местными делами, но и собирали имперские налоги, набирали рекрутов в армию, поддерживали курьерскую систему, дороги и мосты^[англ.]. Из членов курий выбирали не только магистратов, но и сборщиков налогов, которые покрывали недостачу из своего кармана, а потому государство было заинтересовано в сохранении финансового уровня куриалов^[9].

Основной опасностью было обретение наиболее обеспеченными куриалами более высокого статуса, дающего иммунитет к выполнению обязанностей декуриона. На протяжении IV века они для этого стремились к статусу перфектиссима (нижний слой всадников) или комита (должностного лица). Государство не препятствовало этому, поскольку должности не были наследными, но препятствовало занятью почётных должностей. К концу IV века выросло количество сенаторских должностей, и декурионы стали стремиться к ним ради получения наследного иммунитета. Центральные власти предпринимали различные меры в разные периоды: запрещали куриалам становиться сенаторами, обязывали их предоставить одного сына для местной курии, иногда даже настаивая, что сенаторы должны продолжать выполнять обязанности декурионов. Считается, что такие колебания в политике были вызваны её безуспешностью: наиболее богатые семьи рано или поздно находили способ попасть в сенат^[10].

Менее обеспеченные куриалы искали позиции имперских чиновников: от прибыльных должностей дворцовых министров до менее популярных префектов преториев, викариев^[англ.] и губернаторов^[англ.]. Хотя занятие этих должностей куриалами было формально запрещено, постоянно повторяющиеся запреты и периодические помилования тех, кто уже отслужил значительную часть срока, показывают проблемы с контролем этого. Иногда куриалы искали также должности в армии или церкви. Государство требовало при рукоположении передавать собственность родственнику, который мог тем самым занять место в курии^[10].

Другой проблемой было уменьшение состояний куриалов, которые продавали части своих поместий для получения патроната или покупки должностей. С 386 года куриалы не могли продавать собственность без разрешения губернатора провинции, выдаваемого, например, для уплаты долгов; с 428 года при наследовании состояния жителем другого города курия могла потребовать четверть поместья (при Юстиниане — уже три четверти)^[11].

Несмотря на предпринятые меры, к V веку местный совет состоял уже не из наиболее обеспеченных горожан, которые в основном получили более высокий социальный статус и приобрели иммунитет к этой повинности, а из владельцев средних и малых предместий, которые под бременем непосильных для них затрат становились беднее и малочисленнее. Постепенно обязанности местного совета перешли к новой организации, состоявшей из епископа, духовенства и крупных землевладельцев. Этот процесс быстрее происходил на западе, чем на востоке: например, назначение на должность defensor civitatis было поручено новой организации в 409 году на западе и в 505 году — на востоке^[11].

На востоке соответствующие реформы были проведены византийским императором Анастасием I (491—518): новым организациям был перепоручен сбор местных налогов, выбор поставщиков зерна и назначение местных финансовых магистратов, носящих титул pater civitatis — с лат. — «отец города». При этом Анастасий сам назначал чиновника, ответственного за сбор имперских налогов в городе. Таким образом к периоду реформ Юстиниана I, проведённых в 535—538 годах, в Восточной Римской империи местные советы перестали функционировать. Куриалы сохранились, но как наследный класс горожан, на которых лежала повинность сбора налогов. В варварских королевствах, появившихся на западе в ходе распада Западной Римской империи, сохранились курии и выбираемые ими магистраты, но единственными известными их функциями были надзор за продажей и наследованием собственности и поддержание реестра собственности на землю^[12].

• Geoffrey Ernest Maurice De Ste. Croix. VIII.ii Pressure on the curial class // The Class Struggle in the Ancient Greek World: From the Archaic Age to the Arab Conquests. — Cornell University Press, 1989. — С. 465—473. — 732 с. — ISBN 9780801495977.
• P. Garnsey^[англ.]. Social status and legal privilege in the Roman Empire. — Clarendon, 1970. — 320 с.
• Arnold Hugh Martin Jones. The Roman Economy. Studies in Ancient Economic and Administrative History. — Rowman and Littlefield, 1974. — С. 11—19, 396-418. — 450 с. — ISBN 9780874711943.
• Arnold Hugh Martin Jones. II. XIX The cities. The curiales // The Later Roman Empire, 284-602: A Social Economic and Administrative Survey. — Taylor & Francis, 1964. — С. 737—757. — ISBN 9780801833540.

• Римская провинция
• Административная реформа Диоклетиана
• Административная реформа Юстиниана I
• Куриалы