Uførereformen

Uførereformen var en reform av norsk uførepensjon som ble vedtatt i sin helhet den 12. desember 2011 og da også bestemt at skulle tre i kraft 1. januar 2015. Reformen ble vedtatt av Stortinget 12. desember 2011 etter forslag fra Jens Stoltenbergs andre regjering, og dens ikrafttreden ble kunngjort av Erna Solbergs regjering den 8. oktober 2014. Reformen ble gjennomført som en del av Statsbudsjettet 2015, og innebar en revisjon av folketrygdloven av 1997.

Reformen ga en høyere skatteprosent for uføre, og uførepensjonen skattlegges nå som vanlig arbeidsinntekt istedenfor som pensjon. Dette ble gjort gjennom at skattefradraget ble redusert fra 55 % til 27 %. Barnetillegget for uføre ble i samme tidsperiode redusert noe slik at det i større grad kom på høyde med arbeidsavklaringspenger. Uføre ble kompensert for bortfallet av de tidligere særlige skattefordelene for uføre ved at brutto uføretrygd ble økt.^[1]

Totalt brutto uføreytelse økte mer enn hva skatteinntektene økte, slik at uføre som ble overført til de nye skattereglene i snitt fikk økt sin inntekt etter skatt. Imidlertid kunne uføre med høy gjeld likevel komme dårligere ut enn før reformen. Dette inntektstapet for uføre med høy gjeld ble delvis kompensert i en overgangsordning for årene 2015–2017, hvor uføre som hadde gjeld fikk inntil 20 000 kroner i skattefradrag.^[1] Kompensasjonsordningen opphørte i 2018.

Ifølge regjeringen gjør reformen det lettere å kombinere trygd og arbeid, og formålet med reformen er da å gjøre det lettere for uføre å ta i bruk sin restarbeidsevne. Som det heter i pressemeldingen fra Arbeids- og sosialdepartementet 8. oktober 2014: «Omleggingen vil gjøre det lettere for uføre å kombinere trygd og arbeid, og å øke arbeidsinnsatsen dersom de har mulighet for det.»^[1] Enkelte vil hevde at hensikten med reformen er å spare penger, selv om reformen ifølge Arbeids- og sosialdepartementet gir 12 milliarder kroner i økte bruttoutgifter.

Uførereformen er resultatet av et arbeid som ble foretatt av tre forskjellige regjeringer. Den ble forberedt under Kjell Magne Bondeviks andre regjering, ble vedtatt under Jens Stoltenbergs andre regjering og trådte i kraft under Erna Solbergs regjering.

Arbeidet med pensjonsreformen startet Jens Stoltenberg og hans første regjering forarbeidet til ved å nedsette Pensjonskommisjonen den 30. mars 2001 under ledelse av Arbeiderpartiets Sigbjørn Johnsen. Den gangen var uførepensjon en pensjonsytelse, ikke en trygd.^[2] Reformen fortsatte med at Kjell Magne Bondeviks andre regjering nedsatte uførepensjonsutvalget ved kongelig resolusjon av 5. august 2005. Dette utvalget var ledet av cand.real. Oluf Arntsen og la frem sin innstilling den 16. mai 2007,^[3] under den påfølgende regjeringen. Utvalget foreslo en høyere skatt på uførepensjon, slik at denne skattlegges som vanlig inntekt.^[3] Inntektstapet ble foreslått kompensert med økt bruttoinntekt,^[3] og det ble lagt frem ulike modeller for å vise dette, deriblant at bruttoinntekten i snitt ville øke med rundt 17 % og gi en gjennomsnittlig økning i nettoinntekten på mellom 2,0 % og 2,5 %.^[3] Tallmaterialet var basert på beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet for året 2006.^[3]

Et av utvalgets insentiver med å foreslå en reform, var å gjøre uførepensjonen mer i samsvar med det pågående arbeide med pensjonsreformen, som startet i 2001^[3] og gradvis begynte å iverksettes fra 2010. I denne inngår en levealdersjustering,^[3] som ble innført i 2011. Et annet insentiv var at det skulle lønne seg å arbeide fremfor å motta uførepensjon, og at systemet måtte tillate uføre å utnytte sin restarbeidsevne.^[3]

Fire år senere ble en annen rapport levert av det regjeringsoppnevnte Brochmannutvalget. Utvalget var ledet av sosiolog Grete Brochmann, ble satt ned 6. mai 2009, og leverte den ferdige utredningen, NOU 2011:7 «Velferd og migrasjon - Den norske modellens framtid», til regjeringen 10. mai 2011.^[4][5] Dets mandat var å vurdere økt migrasjon og internasjonal mobilitet og konsekvenser for den norske velferdsmodellen.

Selv om utvalget hadde et annet mandat, ble dets forslag om reduksjoner i det behovsprøvde barnetillegget for uføre tatt inn i den endelige utformingen av uførereformen. I avsnitt 14.3.6, «Aktivisering i de familiepolitiske ordningene» heter det f.eks: «Utvalget viser til Uføreutvalget, hvor et flertall gikk inn for å fjerne ektefelletilleggene og redusere barnetilleggene, og slutter seg til dette forslaget»,^[6] og i avsnitt 14.5 «Økonomiske og administrative konsekvenser ved utvalgets forslag» heter det: «Utvalget anbefaler å avvikle ektefelletillegget i uførepensjonen, og redusere barnetillegget»^[7]

I november 2010 ble uførereformen lansert av Jens Stoltenbergs andre regjering, med bakgrunn i rapporten fra uførepensjonsutvalget. I et internt notat fra 12. november 2010, heter det:

Bakteppet for reformen er at antall uføre er 300 000 - 350 000. Selv om andelen av befolkningen i den aktuelle alderen har vært stabil på ca. 10 prosent de siste fem årene, slik at vi på ingen måte står i noen ”eksplosjonsartet” situasjon slik noen forsøker å fremstille det, er dette høyt. Og viktigere; trolig ganske mye høyere enn det som er nødvendig. Det er uheldig og risikabelt for statskassa framover, men særlig er det uheldig for de som i dag får et langt liv som 100 prosent uføre – og som vi ved bedre og tidligere oppfølging og mindre passiviserende virkemiddelbruk kan få helt eller delvis i arbeid eller aktivitet.

Reformforslaget skapte mye uro, blant annet fordi regjeringen ønsket å kutte stønaden til unge uføre for å spare 89 millioner kroner.^[8] I november 2010 viste beregninger fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon at uføre kunne tape mellom 20 000 og 36 000 kroner årlig.^[8][9][10]

I et møte i samarbeidskomiteen LO-DNA den 15. november 2010, ble det fra LO påpekt at

Uførereformen er en del av innsparingsreformen pensjonsreformen. Uførepensjonsutvalget ble satt ned for å tilpasse uføretrygden til pensjonsreformen. Så vil de nå i etterkant ”fremlegge” den som noe mer sosialt. Jeg er helt enig med Jan Mønnesland, som på konferansen til ”forsvar offentlig tjenestepensjon” 17.11 pekte på at den franske presidenten Nicolas Sarkozy legger fram pensjonsreformen som et innsparingstiltak, og så kan folk ta stilling til den som det, mens Jens Stoltenberg framlegger det som en velferdsreform, og så vil folk flest lenge etter at den er gjennomført oppdage de økonomiske konsekvensene. Sarkozy sin måte er faktisk mer demokratisk. ... Uførepensjonsutvalget foreslår å legge ordningen tett opp til de andre inntektserstatningsordningene, og begrunner det med at overgangen mellom ordningene skal bli enkel. Det betyr i klartekst at uføreytelsen skal få en mer midlertidig karakter. Omleggingen vil føre til at noen får mer og andre mindre uføreutbetaling (netto) enn før, og at det først og fremst er de fattige som kommer dårlig ut. ... De går altså inn for levealdersjustering av alderspensjonen til en gruppe som ikke har mulighet til å kompensere. Så åpner de for en revurdering etter en gjennomgang av alderstrygden i 1918. Denne eventuelle revurderingen vil sannsynligvis ikke tre i kraft før etter 2020, da er det 1953-kullet som fyller 67. De vil få pensjonen sin redusert med utviklingen av forholdstallet, og altså få levealderredusert pensjonen sin med ca 5,5 %. Dette er helt urimelig, og dessuten smålig. ... Det vil være uproblematisk og langt rimeligere å gjøre det motsatt: Ikke innføre levealdersjustering nå, og se om dette bør revurderes i 2018.

^[11]

På kongressen til Landsorganisasjonen i november 2010 ble det i handlingsprogrammet vedtatt et krav om at reformen ikke måtte redusere nettoinntekten:^[12]

LO mener ytelsene til uføre må ligge minst på dagens nivå. LO kan dermed ikke akseptere at uførepensjon erstattes med en uførestønad som skal beskattes som arbeidsinntekt. LO kan heller ikke akseptere at levealdersjustering innføres for uføre. De har ingen mulighet for å jobbe lengre for å unngå tapet.»

Handlingsprogrammet, kapittel 5.

Den 21. november 2010 gikk likevel LO-leder Roar Flåthen tilbake på dette.^[12]

Reformen var opprinnelig tiltenkt vedtatt i desember 2010 og tre i kraft 1. januar 2011, men den 7. desember 2010 utsatte regjeringen arbeidet med reformen. Grunnen til dette, var at de som tidligere hadde vært midlertidige uføre som Jens Stoltenbergs II regjering fjernet og de rammede ble tvunget over på AAP den 1. januar 2010, ikke skulle få fordelen av nye regler rundt utregningen av uføretrygden^[13] Dens store omfang og konsekvenser gjorde den mer tidkrevende å gjennomføre.^[13]

Reformens bakgrunnsarbeid ble deretter en proposisjon av 27. mai 2011^[14][15] og en påfølgende innstilling av 6. desember 2011.^[16] Reformen ble vedtatt av Stortinget den 12. desember 2011 mot kun FrP sine stemmer.^[17]

Under behandlingen av reformen i 2011, ble den rødgrønne regjeringen utfordret av Stortinget med spørsmål om noen kom dårligere ut. Regjeringen svarte da at «den nye uføretrygden blir høyere etter skatt», og dokumenterte dette gjennom modeller og utregninger.^[18] Fremskrittspartiet la inn en merknad om at «endringer i skatteregler ikke må ramme løpende ytelser og effekten for den uføretrygdede må bli den samme», og at de ville «komme tilbake til dette spørsmålet om det skulle oppstå utilsiktede virkninger».^[18]

Under forhandlingene om uføreforliket den 8. desember 2011, fikk Høyre og KrF gjennomslag for å gi uføre som er i arbeid en høyere inntekt enn den rødgrønne regjeringen la opp til.^[19] Forliket innebar også at nettoinntekten ikke skulle reduseres, men at det påførte inntektstapet skulle kompenseres med økt bruttoinntekt.

Den 4. oktober 2013 la regjeringen Stoltenberg II frem en proposisjon,^[20] den 8. november kom en tilleggsproposisjon,^[21] og den 28. november ble det lagt frem en innstilling.^[22] Den 8. oktober 2014 kunngjorde regjeringen Solberg at reformen trer i kraft fra 1. januar 2015.^[1] Den ble dermed innbakt som en del av Statsbudsjettet 2015.

Et faktaark fra Finansdepartementet fra 2014 gjør rede for overgangsregler, og forklarer at skattebegrensningsregelen oppheves.^[23] Den innebærer at uføretrygden skattelegges liksom vanlig inntekt, og gir uføre en høyere skatteprosent.

I oktober 2014 kom det nye innspill fra interesseorganisasjonene, etter lekkasjer om statsbudsjettet.^[24] NAV hadde da sendt ut brev til landets 309 000 uføre med informasjon om reformen.^[25] Norges Handikapforbund ved leder Arne Lein tok kontakt med arbeids- og sosialminister Robert Eriksson og ba han stanse deler av reformen.^[a] Det ble hevdet at omkring 34 000 uføre vil tape mellom 3 000 og 6 000 kroner årlig, mens rundt 50 000 uføre taper mellom 6 000 og 20 000 kroner fra 2014 til 2015.^[24][25][26]

KrFs leder Knut Arild Hareide og Venstres leder Trine Skei Grande mente at dette var et brudd på uføreforliket, som gikk ut på at uføre ikke skulle tape på reformen.^[27]

Solbergregjeringens forslag til Statsbudsjettet 2015 ble presentert 8. oktober 2014 av finansminister Siv Jensen.^[28][29] KrF la frem sitt alternative budsjettforslag for 2015 den 31. oktober 2014.^[30] Der ble det hevdet at regjeringen hadde brutt uføreforliket,^[30] og at reformen burde legges fram for Stortinget som en egen sak:

Det har så langt vært bred enighet om at uføre skal kompenseres for økt skatt ved økt bruttoytelse, for å sikre at den uføretrygdede får beholde tilnærmet samme nettoytelse. Nå viser det seg at mange uføre vil få en mindre nettoytelse fordi rentefradraget settes ned til 27 prosent. KrF mener at regjeringens forslag strider mot det et samlet storting ble enige om i uføreforliket, og at dette derfor må komme som en egen sak til Stortinget og ikke behandles som en del av statsbudsjettet.

side 11 i KrFs alternative statsbudsjett for 2015

I sitt budsjettforslag foreslo regjeringen å redusere skattefradraget fra 55 % til 27 %, slik at skatteprosenten økes.^[31] I resultatet av budsjettforhandlingene ble dette gjennomført, uten at KrF og Venstre fikk gjennomslag for å stanse det. Dette gir et inntektstap som delvis blir kompensert gjennom økt bruttoinntekt.

I uføreforliket ble Stortinget enige om å kompensere for tapt inntekt med økt bruttoytelse. I Solbergregjeringens budsjettforslag var denne kompensasjonsordningen omdannet til noe midlertidig. Den økte bruttoytelsen var blitt en treårig overgangsordning for 2015, 2016 og 2017,^[24][31] som er ment å opphøre fra 2018.

Et annet diskusjonstema under budsjettforhandlingene i 2014, var det behovsprøvde barnetillegget for uføre. Regjeringen foreslo å erstatte dette med et standardisert barnetillegg som er på nivå med mottakere av arbeidsavklaringspenger;^[32] dette ville gi offentlige besparelser på 590 millioner kroner.^[33]

Forslaget var ikke nytt. Sosialpolitisk talsmann for Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, sa 23. oktober at Arbeiderpartiet under Jens Stoltenbergs andre regjering hadde det samme i tankene i november 2010, i tråd med anbefalingene fra Brochmannutvalget, men at dette ble lagt på is i slutten av mai 2011, grunnet motstand hos regjeringspartneren SV:^[34] «Arbeiderpartiet i regjering mente dagens barnetillegg var for generøst, og la frem flere ulike modeller for kutt. Et av dem gikk ut på et standardisert beløp på 7020 kroner i året pr. barn, det samme forslaget som Høyre-/Frp-regjeringen nå har lagt frem».^[34] SVs leder Audun Lysbakken bekreftet 17. november at partiet hindret kuttet i å bli en del av uførereformen under den rødgrønne regjeringen.^[35][37]

Under forhandlingene 10. november 2014 foreslo KrF og Venstre å utsette kuttet.^[38] Den 12. november viste tall fra Finansdepartementet at 18 790 uføre mottar tillegget, hvorav 625 tjener mer på stønadene enn de kunne gjort om de jobbet.^[39] Den 13. november gikk regjeringspartiene med på å droppe kuttet i barnetillegget.^[40]

Strid om uførereformen, barnetillegget for uføre, såvel som det etterfølgende budsjettbråket i forhandlingene med KrF og Venstre, ga regjeringsslitasje på meningsmålingene.^{[41][42][43][44][45][46]}